Comisión Especial Investigadora para investigar los actos ejecutados por los órganos públicos para afrontar y superar la emergencia y sus efectos en la salud de la población, por la contaminación de los sistemas de producción y provisión de agua potable de la comuna de Osorno y analizar el actuar de las autoridades en su rol de fiscalización de la empresa concesionaria de servicios sanitarios, ESSAL S.A.
PROPUESTA ESTRUCTURA DE INFORME DE COMISIÓN
I.- INTRODUCCIÓN.
La ciudad de Osorno ha sufrido una crisis sanitaria y ambiental, estuvo durante 11 días sin suministro de agua potable producto del derrame de 1.100 litros de combustible en una planta de producción de la empresa ESSAL -propiedad de Aguas Andinas-. La contaminación por hidrocarburo no solo se circunscribió a los ductos de distribución del agua potable, sino que también llegó a las aguas del Río Rahue.
La ciudad se paralizó, las personas afectadas directamente fueron cerca de 200 mil, y más de 48.000 hogares sufrieron riesgo sanitario, desinformación, falta de alerta sobre riesgos sanitarios, omisiones por parte de ESSAL, falta de dimensión de la emergencia por parte del Gobierno, reacción tardía y contradicciones públicas. Así fue expresado por habitantes de Osorno ante esta Comisión Especial Investigadora (CEI), fueron largas horas de espera y colas nocturnas a la orilla de un estanque de parte de adultos mayores, hombres, mujeres, niños y niñas impacientes por llenar recipientes, con puntos de distribución insuficientes. Evidenciaron la legítima falta de confianza, el enojo social y también la solidaridad ciudadana.
II.- CONCLUSIONES.
1.- Antecedentes de la crisis generada entre el 11 y el 21 de Julio de 2019, en la comuna de Osorno por la contaminación de los sistemas de producción y provisión de agua potable concesionados por el Estado de Chile a ESSAL S.A.
En este punto, se hará un relato cronológico y detallado de los hechos ocurridos, desde la situación previa a la crisis de contaminación, según los antecedentes proporcionados por los invitados a la Comisión Especial Investigadora, apoyados por los antecedentes aparecidos en los medios de comunicación locales, regionales y nacionales.
1.1- Descripción General Sistema de Producción de agua potable en la ciudad de Osorno.
La Planta de Producción de Agua Potable de la ciudad de Osorno corresponde a la Planta Caipulli, la que está aproximadamente a 6 km al sur oeste de la ciudad de Osorno, en la rivera del Río Rahue. Es operada y administrada por la Empresa de Servicios Sanitarios de Los Lagos S.A. (ESSAL).
La operación de esta planta es fiscalizada por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), según se establece la Ley 18.902 de 1990 y en el DFL N° 382 de 1989 Ley General de Servicios Sanitarios, del Ministerio de Obras Públicas (MOP).
Esta Planta corresponde a un servicio concesionado cuya producción de agua potable en condiciones normales abastece alrededor del 70% del área concesionada de Osorno. El resto del área concesionada es abastecida por otros sistemas de la misma empresa.
Esta Planta posee una única Captación Superficial proveniente del Río Rahue.
1.2.- Gestión de ESSAL en Osorno
De acuerdo con los datos entregados por la Asociación de Consumidores de Osorno (ACO), el corte de suministro que se inició el día 11 de julio de 2019, no es un hecho aislado, sino que sólo el más prolongado. Indicaron que en los últimos tres años sufrieron cortes que afectaron a parte importante de la comunidad de Osorno, tales como:
- El 29 de abril de 2017, se registró un masivo corte de emergencia de agua producto de las lluvias ocurridas en la cordillera, se vio afectado todo el sector de Rahue Alto.
- El 8 de noviembre de 2017, cerca de 30 mil clientes se vieron afectados por el corte de suministro que afectó a 2/3 del caudal de la demanda de Osorno, por una rotura de matriz.
- El 16 de abril de 2018, un corte masivo afectó al 50% de los usuarios, debido a una rotura espontánea en la impulsión de sistemas productivos de agua potable.
Por su parte la SISS, informó a la CEI sobre acciones previas a la emergencia en Osorno, destacando como principales focos (2018-2019): Fiscalización Plan Invierno Osorno; Fiscalización Plantas Elevadoras AS.; Fiscalización Plan de Desarrollo; Fiscalizaciones problemas calidad servicio varios; Fiscalización de fuentes Capacidad; Control Paralelo para verificar información autocontrol calidad AP. (Mayo 2019); Auditoría Planta de Agua Potable (Octubre 2018) y la instrucción plan de corrección (Diciembre 2018). Producto de lo anterior, informan haber realizado 45 Fiscalizaciones el año 2018, 15 Fiscalizaciones hasta el mes de mayo 2019 y haber emitido 14 Instrucciones entre 2018 y 2019.
Respecto a las sanciones cursadas a ESSAL a nivel país y en particular en Osorno, la SISS entregó la siguiente información:
Destaca además la SISS, que la empresa ESSAL, comparativamente respecto de las demás empresas sanitarias que operan en el país (15 empresas en total), es la tercera con mayor número con sanciones a firme.
Es preciso señalar que la Auditoría a Sistemas de Producción de Agua Potable (octubre 2018), contratada por la SISS a una consultora ambiental y realizada en ESSAL S.A Osorno, que tuvo por objeto de hacer un estudio a los procesos industriales de la empresa y conocer la capacidad real del sistema, la veracidad de los planes de desarrollo proyectados y para saber si la sanitaria podía cumplir la demanda de agua que tendrá la zona hacia 2030, arrojó preocupantes resultados, calificando a la empresa de alto riesgo. El informe evidenció graves anomalías que puso en duda -ya en octubre de 2018- la capacidad para proveer de forma correcta el suministro.
Dicho informe de auditoría, indica entre otros: equipamiento antiguo, ausencia de planes de limpieza, mantenimiento irregular de la maquinaria, falta de control sobre los operarios, lechos de agua sucios, omisión de información y la entrega de datos de la empresa a la autoridad, que ponen en duda las pérdidas de producción de agua.
1.3.- Cronología de los hechos que provocan de la crisis sanitaria y ambiental en Osorno.
Jueves 11 julio de 2019
A las 11:45 hrs. ESSAL emite comunicado en que señala que suspende por 24 horas suministro de agua potable en Osorno ante la eventual presencia de combustibles en los sistemas productivos de agua potable. Informa que el corte de emergencia general se extenderá, preliminarmente, hasta las 10:00 horas de este viernes 12 de julio.
El corte de agua potable obliga a suspender clases en colegios municipales de Osorno.
La autoridad convoca a reunión del Comité Operativa de Emergencia (COE) provincial en Osorno. Finalizada la reunión, el Gobernador (s) Alex Meeder indicó que el corte se debió al derrame de combustible en un camino de tierra. En primera instancia serían unos 800 litros de petróleo que, por arrastre al río, parte llegó hasta en colector. Esta fue la primera versión de la autoridad.
El Intendente de la Región de Los Lagos, Harry Jürgensen debió aclarar la primera versión y declaró que se trató de un error humano ocurrido al interior de la propia sanitaria ESSAL, donde se mezcló petróleo con agua potable que llegó a los estanques ubicados en el sector de Ovejería.
Durante la tarde, personal de la SISS y la Seremi de Salud se constituyen en la empresa y buscan determinar presencia de hidrocarburos en estanques de agua de ESSAL.
La autoridad sanitaria constató, las siguientes condiciones en la captación de agua de la Planta Caipulli:
- Derrame de petróleo diésel desde el dispositivo de almacenamiento de combustible de grupo electrógeno que provocó contaminación en las aguas que son captadas para la producción de agua potable.
- El citado grupo electrógeno no contaba con sistema de contención de derrame.
- No se evidenció cadena de mando para enfrentar la emergencia ni personal capacitado para enfrentar la situación.
- No se observó la implementación de un Plan de Emergencia.
Desde Superintendencia de Electricidad y Combustible en Los Lagos se confirmó el hecho, e indicaron que fueron 1.100 litros de combustible destinados al funcionamiento de un generador, desde donde se filtraron en el proceso de captación de la sanitaria en Osorno.
Se constituye en el lugar la Fiscalía de Los Lagos, junto a funcionarios de la Autoridad Sanitaria, la Brigada de Investigación Criminal de la PDI Osorno y con la Brigada Investigadora de Delitos Contra el Medioambiente (Bidema) de la PDI Valdivia, con el objetivo de poder tomar muestras de las aguas e inician investigación de oficio.
Desde ESSAL aseguran que las cañerías no se vieron afectadas, la autoridad avala que el agua no salió a distribución y que quedó atrapada en el estanque.
Se informa a la comunidad sobre puntos de entrega de agua potable tras suspensión por contaminación en Osorno. A las 15:20 hrs. se informa que el Supermercado de Rahue se queda sin agua embotellada tras contaminación.
El Seremi de Vivienda y Urbanismo indicó que son 48 mil las viviendas afectadas por el corte de suministro de agua potable.
El Gobierno, a través del Subsecretario del Trabajo, Fernando Arab llama a empleadores a asegurar la entrega de agua a trabajadores o suspender faenas.
Comercio de Osorno cierra por corte de agua: llaman a respetar normativa y no exponerse a multas.
ONEMI de Los Lagos entrega recomendaciones tras contaminación de agua potable.
Viernes 12 de julio
ESSAL confirma ampliación indeterminada del corte de agua en Osorno por derrame de combustible.
Recintos médicos de Osorno aseguran estar preparados para enfrentar contingencia por agua potable.
El Gobierno confirmó que ESSAL no tiene certeza de la extensión del corte de suministro de agua potable. Así lo manifestó el Gobernador subrogante de la Provincia de Osorno, Alex Meeder, quien agregó que la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) se haría cargo de la emergencia.
El Gobernador (s) señaló que el COE se suspendió a la espera de la ONEMI, y que la empresa se encuentra en el proceso de limpieza de los filtros de los estanques.
Vecinos de Osorno denuncian falta de abastecimiento de agua tras contaminación.
El entonces ministro del Interior, Andrés Chadwick, ordenó al Intendente Harry Jürgensen de la región de Los Lagos viajar hasta Osorno para encabezar las coordinaciones en el COE y visitar los principales puntos afectados donde se registró el derrame de hidrocarburos.
La Seremi de Salud de Los Lagos entregó recomendaciones para desinfectar el agua que provenga de otras fuentes y reiteró el llamado a no consumir el agua que sale de las “llaves”.
A medio día el subgerente territorial Norte de ESSAL, Pedro Garrido, confirmó que un “error humano” provocó el vertimiento de combustible. En dicha instancia, desde ESSAL aseguraron que las cañerías no se vieron afectadas y que el agua contaminada no salió a distribución, y se quedó atrapada en el estanque.
El Intendente informa que junto a su equipo jurídico analiza y evalúa el instrumento más eficiente y eficaz para abordar la crisis. Se efectúa el análisis de proporcionalidad y determina que no procede recurrir a un Estado de Excepción Constitucional que limita los derechos a las personas (incluso a manifestarse) y se acuerda aplicar alerta sanitaria.
La Seremi de Salud decreta emergencia sanitaria en Osorno. Con esto, entre otras medidas, no se permite la realización de eventos masivos en la zona, junto a la prohibición del funcionamiento de establecimientos de alimentos, como restaurantes y supermercados, que no tengan agua potable continua. “Eso se está fiscalizando”, aseguraron. En caso de los supermercados, si es que operan con agua potable continua, solo puede funcionar el área de ventas de alimentos envasados, en ningún caso preparados.
El intendente Jürgensen responsabilizó a la empresa por la situación. Por su parte la SISS acusa entrega de información errónea por parte de ESSAL.
El gerente de Operaciones de ESSAL, Andrés Duarte, dijo que la situación “escapó del control” de la empresa, planteó que podrían volver a entregar el suministro entre cuatro y siete días.
Intendente Jürgensen, confirmó lo señalado por ESSAL: el corte del suministro se podría extender por cerca de 7 días.
Cerca de las 20:00 hrs. el Subsecretario de Obras Públicas, Lucas Palacios en terreno junto al Intendente, Superintendente (S) SISS, Seremis MOP, Salud y Justicia, revela la falta de protocolo de ESSAL. El subsecretario afirmó que el martes 16 debería estar normalizado el suministro de agua potable en la ciudad.
Sábado 13 de julio
Superintendencia de Servicios Sanitarios afirma que multa a ESSAL podría llegar a los $600 millones.
El gerente de operaciones de ESSAL, Andrés Duarte, señala que “los plazos están condicionados a la posibilidad de que podamos echar a andar esto y serían plazos de 4 días a 7 días”. El Intendente Harry Jürgensen, aseguró que la emergencia es grave y la comparó con los efectos del terremoto de 1960.
ESSAL detalló más de 100 puntos de abastecimiento de agua potable en Osorno. Confirman que derrame de petróleo también alcanzó al río Rahue en Osorno.
El Intendente declara que desconocía que contaminación con petróleo había llegado al río Rahue.
Minsal cifra en 180 mil los afectados por corte de agua.
ONEMI coordinará entrega de agua desde Los Ríos hasta Osorno.
Por confirmación de presencia de petróleo en río Rahue de Osorno, Fiscalía abre investigación paralela.
Comisiones de Medio Ambiente del Senado y de la Cámara, anuncian que citarán a empresas y autoridades por situación del agua en Osorno.
La entonces vocera de Gobierno, Cecilia Pérez dice entender molestia de osorninos a través de su cuenta de Twitter: “Nos encargaremos de que empresa reciba multas”.
Autoridades realizan nuevo Comité Operativo de Emergencia.
Alcalde de Osorno, Jaime Bertín se retira molesto del COE: no tuvo respuesta a petición de declaración de Estado de Catástrofe. La petición de decretar “zona de catástrofe” a Osorno por el extenso corte de agua que está sufriendo la población de esa comuna, hizo el alcalde Jaime Bertín, la que sin embargo, no encontró buena acogida en el Intendente de Los Lagos.
Así lo señaló la autoridad comunal, quien se habría retirado molesto desde una reunión del Comité Operativo de Emergencia, al no encontrar respuestas a sus demandas.
Expresó que declarar zona de catástrofe le permitiría agilizar los procesos para llevar agua a las personas de manera más rápida.
Sobre estos requerimientos del alcalde de Osorno, el intendente de Los Lagos, dijo que eso no correspondía por normativa legal y que con la emergencia sanitaria es más que suficiente.
Domingo 14 de julio
El intendente Jürgensen, indicó que el martes 16 se podría reponer el suministro de agua potable.
El presidente de la República, Sebastián Piñera, envió desde La Moneda un saludo a los habitantes de la zona y les ofreció todo su apoyo. “Toda nuestra solidaridad y apoyo a osorninos”, manifestó en su cuenta de Twitter.
Comunidad de Osorno realiza manifestaciones en el centro de la ciudad y piden al presidente Piñera dar explicaciones y protestan contra ESSAL.
Lunes 15 de Julio
ESSAL compromete para el martes 16 el reinicio de producción de agua potable en planta contaminada. Por su parte, el intendente Harry Jürgensen, manifestó tras reunión del COE que el miércoles 17 el 100% del servicio de agua potable debería estar restablecido.
El gerente de operaciones de ESSAL, confirmó que el miércoles 17 se restablecerá el suministro de agua potable. Un anuncio que se contradice con lo declarado que el martes 16 sería el día que la población podría abrir las llaves. Al respecto, el intendente Jürgensen, aseguró el compromiso asumido para el martes.
La Contraloría General de la República tomó razón del decreto de Alerta Sanitaria en Osorno.
El Ministro de Obras Públicas, Alfredo Moreno, llegó en horas de la tarde a Osorno para sumarse al COE y confirmó que la planta Caipulli ya cuenta con los filtros correspondientes para que la planta comience a producir agua durante el martes 16.
El gerente de operaciones de ESSAL, confirmó que la planta potabilizadora de Caipulli iniciará la producción de agua durante la tarde de este día. Por su parte Alfredo Moreno, aseguró que el agua sólo va a ser puesta en las redes una vez que se compruebe su potabilidad.
El Ministro de Obras Públicas finalizó durante la tarde la revisión del proceso de funcionamiento del lecho filtrante en la planta Caipulli. Gustavo Gómez, gerente general de ESSAL añadió que esta noche comienza la producción, mientras que el llenado de las líneas de distribución operará durante la madrugada del miércoles. A las 18:00 del miércoles se podrá abrir los grifos, lo que implicaría que será apta para consumo humano.
Martes 16 de Julio
Este martes la ciudad de Osorno cumplió su sexto día sin servicio de agua potable.
Tras reunión del COE, el Ministro de Obras Públicas indica que la planta está funcionando de buena manera, por lo que, a contar de la madrugada del miércoles se irá reponiendo el servicio.
El Ministro además, precisó que entre las 8 las 12 hrs. del miércoles 17 ya debería reponerse el servicio de distribución del agua.
Se anuncia que el Presidente de la República, Sebastián Piñera, visitará el miércoles la provincia de Osorno para corroborar el buen funcionamiento del servicio de agua potable.
Miércoles 17 de Julio
En horas de la madrugada, el Presidente de la República, Sebastián Piñera llegó a Osorno, visita a la planta de Caipulli para monitorear restablecimiento de agua potable. Tras esto, el Presidente se reunió con vecinos y luego se trasladó hasta la Gobernación Provincial para encabezar el Comité de Operaciones de Emergencia.
El Mandatario anunció que el suministro de agua estaba “íntegramente repuesto” en la ciudad y que se habían realizado pruebas de calidad para el consumo humano.
“Podemos asegurar que el agua potable que está ya disponible en todos los hogares de la ciudad de Osorno, ha sido probada y testeada una y mil veces para poder garantizar que es agua potable, que es agua sana, que es agua que no produce ningún efecto en la salud”, dijo Piñera antes de abordar el avión de regreso a Santiago.
No obstante lo señalado por el Presidente, seis horas después la empresa ESSAL informó del nuevo “corte de emergencia”, que se habría generado por la alta demanda de suministro generada en algunos puntos de la comuna.
El alcalde de Osorno, Jaime Bertin, calificó la situación como una “tragedia” y anunció la presentación de una querella contra quienes resulten responsables por el corte.
La nueva interrupción generó molestia en habitantes de la comuna, los vecinos debieron acudir a estanques instalados en sectores como las villas universitarias, Jardín del Sur y Rahue Alto.
ESSAL informó sobre las acciones que emprenderá en favor de los afectados, que llegan a 48 mil clientes. El gerente general de la firma, Gustavo Gómez, explicó que no se cobrará el consumo ni el alcantarillado durante dos meses. Lo anterior se basa en que la ley establece que, si se suspende un suministro básico de manera injustificada, debe existir un descuento automático en el periodo siguiente.
En paralelo, la compañía resolvió aceptar el procedimiento voluntario colectivo que pidió el Sernac. Se trata de un tipo de mediación en el que se determinan eventuales compensaciones.
La fiscal que indaga el caso, María Angélica de Miguel, informó que se espera la realización de una reconstitución del hecho que causó el corte del suministro: hasta ahora se ha determinado que un operario dejó abierta una válvula que ocasionó la fuga de petróleo.
El Presidente Sebastián Piñera canceló el viaje que iba a realizar a Estados Unidos para asistir a un seminario privado, debido a la crisis sanitaria que vive Osorno y que aún no tiene solución a una semana de iniciada.
El Presidente en su cuenta de twitter indicó: “Dado lo que ha ocurrido en Osorno, y para acelerar la revisión de los protocolos, he decidido quedarme en Chile para poder estar dirigiendo los métodos de revisión que se instalarán en todas las empresas sanitarias de agua potable del país”.
Además enfatizó en la responsabilidad que tiene la Empresa de Servicios Sanitarios de Los Lagos y aseguró que esperan aplicar todas las multas correspondientes. “ESSAL es responsable de esta situación por negligencia y por no haber reaccionado desde el primer día. Además, por entregar información confusa a las autoridades y población”, dijo Piñera.
La empresa Essal informó la noche de este miércoles que realizará un nuevo corte del servicio de agua en el centro de Osorno, debido a la “alta demanda”.
“Osorno: ESSAL informa a sus clientes que este miércoles 17/7, a las 22.00 horas, se realizará la interrupción de suministro en sector centro por alta demanda de Agua Potable. Reposición estimada: 20:00 horas”, informó la empresa a través de su cuenta de Twitter.
Además, señalaron en un comunicado que el corte del suministro es para “solucionar problemas en los sistemas productivos”.
Jueves 18 de julio
La oposición redobló sus críticas a raíz de la crisis que afecta a la ciudad de Osorno, que ya lleva 8 días sin agua potable, y puso el foco no sólo en la responsabilidad de ESSAL sino también del Gobierno.
La administradora municipal de Osorno, Karla Benavides manifestó su molestia ante las autoridades gubernamentales debido a la mínima comunicación que han mantenido con el municipio y la cancelación de un Comité de Emergencia esta mañana en la ciudad afectada por octavo día por un corte del suministro de agua potable.
El Intendente Jürgensen dijo estar “indignado” por el retraso indefinido de la reposición del servicio de agua potable en Osorno, que se había previsto en su totalidad para las seis de la mañana de este jueves, en base a información entregada por la empresa responsable ESSAL.
Sobre el real estado de la reposición, la autoridad señaló que hay un 72% de los hogares conectados, y que el 28% restante será revisado durante esta noche, señaló el intendente.
Al ser consultado sobre si la empresa ESSAL mintió respecto a la reposición del servicio, Jürgensen afirmó que “se puede estar usando ya esa calificación”. “Estamos desorientados, porque recibimos informaciones parciales y hay una desinformación en ese sentido que nosotros no podemos compartir.”.
Habitantes de Osorno salieron a las calles durante este jueves para manifestar su rechazo a los extensos cortes en el suministro de agua potable. Los llamados a terminar con la concesión a ESSAL marcaron la histórica protesta de la noche del jueves. En la marcha también hubo llamados a que las autoridades de la región asuman sus responsabilidades políticas en el caso, y uno de los mencionados directamente es el Intendente de Los Lagos, Harry Jürgensen.
Tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado se coincidió en analizar el Código de Aguas y la legislación relativa a las empresas sanitarias para que no vuelvan a ocurrir hechos como el que afecta a los osorninos.
Tras los cuestionamientos por el no cumplimiento en los plazos de la reposición del suministro de agua potable en Osorno, el gerente de operaciones de ESSAL, Andrés Duarte, aseguró que el alto consumo superó la capacidad que había de servicio y que no han entregado antecedentes equívocos a la ciudadanía. “La empresa no está ocultando información, está toda la información disponible para las autoridades”, aseveró Duarte.
Después de una reunión con el COE en Osorno, el representante de ESSAL aseguró que un 70% de la población cuenta con agua potable. Sin embargo, respecto de cuándo volverá el suministro del servicio para el resto de los afectados sostuvo que se trata de una situación compleja, por lo que “la empresa no va a dar una fecha concreta”.
Viernes 19 de julio
Movimientos sociales continúan protestando ante grave crisis del agua en Osorno. Tanto en Osorno como en Santiago, ciudadanos exigen a las autoridades de Gobierno nacionales y regionales, el término inmediato de la concesión a la Empresa ESSAL.
Al respecto, la vocera de la Asamblea Ambiental de Osorno, María Inés Barrera, indicó que la ciudadanía se encuentra desesperada, en completa incertidumbre debido a la carencia del vital elemento.
En Santiago, organizaciones que integran Unidad Social (NO+AFP, plataforma Chile Mejor sin TLC, Coordinadora 8M, Ukamau, Confech, Colegio de Profesores, ANEF, Confusam, Modatima, entre otras), se manifestaron y exigieron al Gobierno en plena Plaza de la Constitución una solución al problema del agua potable en Osorno.
El presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, Felipe Delpin, presentó un documento ante el Ministerio de Obras Públicas, en el que explicita la posibilidad jurídica y el deber de terminar con la concesión de ESSAL en la distribución de agua potable en Osorno. Desde Renovación Nacional también se manifestaron a favor de estudiar la medida de retirar la licencia a la cuestionada empresa sanitaria.
La fiscal María Angélica de Miguel dijo que “hasta el minuto entendemos, respecto a capacitaciones adecuadas de lo que debería haberse hecho, que no las hay. Entendemos también que tampoco se dieron, por lo menos esa noche, los protocolos de actuación que debieron haber sido para mitigar de inmediato o tratar de evitar que toda esta planta y toda esta cantidad de agua en toda esa zona se contaminara”
Sábado 20 de julio
Participa del COE el Ministro de Obras Públicas, Alfredo Moreno junto al Ministro de Salud, en la Gobernación Provincial.
El suministro de agua se restableció, aunque con poca presión a medio día. Sin embargo, se informa que se registrará un nuevo corte del suministro entre las 18:00 y las 06:00 hrs. de la mañana del domingo.
El Intendente de Los Lagos Harry Jürgensen anunció que volvió el agua potable a todo Osorno: Centro, Ovejería Bajo, Rahue Bajo y Francke.
“El plan de contingencia para la normalización progresiva del servicio de agua potable en Osorno permitirá reponer el suministro a partir de las 08:00 horas de este domingo 21 de julio al 28 por ciento de los clientes que aún permanecen sin servicio permanente”, aseguró la empresa en un comunicado.
La presidenta del Colegio Médico, Izkia Siches indicó “Acordamos poder interponer algunas acciones legales por el riesgo sanitario y por todos los pacientes que han tenido que estar postergados por todos los procedimientos que no se han materializado. No son procedimientos que uno no debiera hacer, que obviamente sobrecargan el sistema, que hay que recalendarizar”.
Domingo 21 de julio
El Intendente Harry Jürgensen, señaló que el agua potable se restableció totalmente en Osorno.
El Presidente Sebastián Piñera, confirmó la reposición del suministro en toda la ciudad, luego del corte que se mantuvo por más de una semana, y anunció que mantendrán el sistema de emergencia operativo y que aplicarán a la compañía responsable del error humano “las mayores sanciones según la ley”. A sus palabras, se sumó el Ministro de Obras Públicas, Alfredo Moreno, quien entregó un balance luego de la crisis que vivió la ciudad por el corte del recurso hídrico. El secretario de Estado apuntó a la empresa y dijo que más allá del error humano, “hay una fragilidad inmensa, una falta de protocolos, de capacidades humanas y materiales, que no se condice con la tarea que realiza”. Los dichos de las autoridades se dan luego de que ayer los vecinos afectados protagonizaran nuevas manifestaciones en las calles de la sureña comuna.
1.4. Sistema Nacional de Protección Civil y Manejo de la Emergencia
El manejo de la prevención, mitigación y respuesta ante una emergencia se encuentra normado en nuestro país a través del Plan Nacional de Protección Civil aprobado por Decreto Supremo N° 156, de 2002, del Ministerio del Interior.
Este plan es ejecutado por el Sistema de Protección Civil, que corresponde al conjunto de organismos, servicios e instituciones tanto públicas como privadas, coordinado por la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI), con el objeto de proteger a las personas y sus bienes ante amenazas de origen natural o antrópico. Sus roles y funciones están establecidos en el Plan Nacional de Protección y el Plan Nacional de Emergencia, aprobado por Decreto Exento N° 1437, de 2017, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Entre ellos se encuentran los siguientes:
Mando de Autoridad: Ejercido por las autoridades del Gobierno Interior Local, según la división territorial-administrativa (Nacional, Regional, Provincial, Comunal). Dentro de sus funciones es facilitar y apoyar las acciones de respuesta a través de la toma de decisiones, asesorados por el mando técnico y coordinador.
Intendente Regional
Gobernadores Provinciales
Alcaldes
Mando de Coordinación: Es ejercido por los Directores de Protección cuya función principal es coordinar el accionar de los Servicios Públicos, instituciones públicas y privadas y organismos que participan en el respectivo Sistema Regional de Protección Civil.
Director Regional de ONEMI.
Director Provincial de Protección Civil y Emergencias.
Encargados Comunales de Protección Civil y Emergencias.
Mando Técnico: Es ejercido por el organismo o institución que tiene relación directa con la variable del evento o incidente en desarrollo, ya sea por disposiciones legales o competencias técnicas. Su principal función es entregar las directrices y estrategias técnico-operativas que permitan responder adecuadamente frente a los diferentes eventos.
Implementación en Emergencia de Osorno
En relación a la alteración de suministro básico en Osorno, producto de la contaminación de los sistemas de producción y distribución de agua potable, el Sistema de Protección Civil tomó las siguientes acciones:
1.Activación del Sistema de Protección Civil y el monitoreo del evento:
A partir de esta alerta de emergencia se activa el Sistema de Protección Civil, convocando al Comité de Operaciones de Emergencia (COE), que fue presidido por el Gobernador Subrogante. En esta instancia se contó con la participación de un representante de ESSAL y la coordinación de ONEMI Regional.
En este COE y en los posteriores, apoyados por las mesas técnicas correspondientes, se tomaron las siguientes medidas:
- Se activa el plan de abastecimiento alternativo de agua potable.
- Activación de los protocolos correspondientes de la empresa.
- Con el transcurso de las actividades y acciones consecuentes, ESSAL indica que no ha sido posible restablecer el suministro, no existiendo claridad de los plazos de recuperación del servicio.
- Se complementa el apoyo en la distribución de agua a la población, con medios del municipio, del Ejército de Chile y particulares.
- Se convoca en jornada de la tarde del 12 de julio, al COE Regional presidido por el Intendente Regional.
- SEREMI de Salud informa de medidas complementarias de cuidado a la población, declarando además “Alerta Sanitaria para la comuna de Osorno” por medio de Decreto N° 28 de 12 de julio del 2019.
- ONEMI Los Lagos asume la coordinación del “Sistema alternativo de distribución de agua potable” para la comuna.
Sobre el monitoreo del evento, a la luz del Plan Nacional de Protección Civil y Plan Nacional de Emergencia, se realizó un monitoreo constante del evento.
- Coordinación de la Respuesta
En virtud de lo señalado ONEMI Los Lagos en cumplimiento de sus tareas, realiza la coordinación del “Sistema alternativo de distribución de agua potable” para la entrega de Agua a la comuna de Osorno, con 49.000 clientes, con los medios y recursos participantes en la emergencia: ESSAL, Regimiento Arauco del Ejército, Municipios, empresas y particulares, con el fin de atender las necesidades de la población. ONEMI coordinó la respuesta de los diferentes actores, para evitar la superposición de esfuerzos y medios de abastecimiento.
- a) Operacionalización
La atención de esta emergencia – considerada de carácter sectorial – se abordó en base a los dos principios básicos en el ámbito de protección civil: el uso escalonado de los medios y la ayuda mutua. Además, dicha situación se coordinó con recursos locales y regionales, mediante el trabajo sostenido de los organismos del sistema regional, a través de las reuniones permanentes del Comité Regional de Operaciones de Emergencia (COE).
- b) Alertamiento
En primer lugar, se debe indicar que durante el peak de la emergencia en Osorno, 49 mil usuarios, es decir, alrededor de 180 mil personas, no contaban con el servicio de agua potable provisto por la empresa. En este contexto, el Ministerio de Salud declaró alerta sanitaria, medida que le entregó atribuciones a la Seremi de Salud para que tomara todas las medidas que fuesen necesarias para poder asegurar a la población el consumo de agua de calidad y segura, ante el riesgo de falta de este vital elemento.
Para la respuesta, se contó con un sistema alternativo de distribución de agua con camiones, estanques y entrega casa a casa, además del apoyo de empresas locales de captación de agua potable de forma independiente que prestaron colaboración. De igual forma, la propia empresa fue la que realizó las labores para dar solución al problema operativo de su planta.
2.- Marco regulatorio e instituciones responsables en relación con la Concesión otorgada a la Empresa Sanitaria ESSAL S. A.
En este punto, se detallan los marcos normativos, legales y administrativos que dan cuenta de la regulación de la Concesión a la Empresa Sanitaria ESSAL S. A; así como, de las distintas instituciones que se encuentran obligadas al control y seguimiento del Acto Concesional, como asimismo las normas que permiten la aplicación de sanciones al incumplimiento de las obligaciones del Concesionario.
La normativa que regula el sistema sanitario, está formado por un conjunto de normas jurídicas de orden público, la Ley N° 18.902 que crea la SISS, el DFL N° 382 que contiene la Ley General Servicios Sanitarios, el D.S. N° 1199 sobre el Reglamento del DFL N° 382, el DFL N° 70 sobre la Ley de Tarifas, el DS N° 453 del MOP que contiene el Reglamento de la Ley de Tarifas, la Ley N° 18.885 que autoriza al Estado a desarrollar actividades empresariales en materia de agua potable y alcantarillado 18.885 que autoriza al Estado a desarrollar actividades empresariales en materia de agua potable y alcantarillado y dispone la constitución de sociedades anónimas para tal efecto, la Ley N°18.046 sobre Sociedades Anónimas y Ley N° 18.045 sobre Mercado de Valores.
El sistema sanitario de agua potable y saneamiento de aguas comprende cuatro funciones:
- Producción de agua potable,
- Distribución de agua potable,
- Recolectar aguas servidas y
- Disposición de aguas servidas;
Por su parte, en las zonas rurales, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección General de Aguas y la Dirección de Obras Hidráulicas, tienen las funciones de regular y supervisar las cooperativas y comités del sector rural, porque no existe una entidad pública de control como es la SISS.
La Dirección Nacional de Obras Hidráulicas ejecuta el Programa Nacional de Agua Potable Rural (APR), según la Ley 19.549 de 1998 los concesionarios urbanos deben prestar asistencia técnica y administrativa a los comités y cooperativas de agua potable rurales de sus respectivas regiones.
Este conjunto de normas jurídicas está destinada a satisfacer necesidades públicas junto con regular un sistema integrado por diferentes actores públicos y privados; la SISS, es la entidad estatal encargada de la función fiscalizadora, es decir, los operadores encargados de la prestación de servicios sanitarios que son personas jurídicas distintas de la entidad fiscalizadora.
La SISS fue creada por la Ley N° 18.902 de 1990, y es un Servicio Público funcionalmente descentralizado, autónomo, con personalidad jurídica propia y patrimonio propio, y cuyo rol fundamental velar por el cumplimiento de las normas jurídicas aplicables a los servicios sanitarios y elaborar los distintos planes y programas.
Como lo expresó su Superintendente, cuenta con funciones regulatorias, fiscalizadoras, sancionatorias e interpretativas para el sector, y es quien debe velar por el cumplimiento de la normativa aplicable por parte de los operadores, por ser el órgano fiscalizador. El operador de los servicios sanitarios o concesionario: Es una persona jurídica constituida como S.A., distinta de la entidad fiscalizadora, quienes se adjudican una concesión indefinida o por un plazo determinado, dicha concesión impone al operador derechos y obligaciones respecto de los servicios objeto de la concesión a fin de asegurar que los servicios sean debida y oportunamente entregado a los usuarios.
Por otra parte, tenemos el régimen de concesiones de la Ley General de los Servicios Sanitarios (DFL Nº 382), y su reglamento, que establece el régimen de concesiones y regulan en términos generales la operación de los servicios. Esta ley se aplica a todas las empresas con más de 500 arranques, sean de propiedad privada o pública.
En general, la estructura de la industria permite que una única empresa desarrolle en forma integrada estas cuatro actividades señaladas anteriormente, entregándose así la concesión o derecho monopólico a la provisión de los cuatro servicios a una única empresa en un mercado geográfico determinado, sea esta empresa de propiedad pública, privada o mixta.
La Ley establece una modalidad de gestión del sector mediante el otorgamiento de concesiones a sociedades anónimas. Estas concesiones pueden ser otorgadas para explotar etapas individuales, con las restricciones establecidas en la ley, o integradas del servicio. Las concesiones son otorgadas por un tiempo indefinido, mediante decreto del Ministerio de Obras Públicas, y teniendo en cuenta el informe técnico de la Superintendencia de Servicios Sanitarios.
El decreto que otorga la concesión contiene las normas y cláusulas relativas al programa de inversiones que debe desarrollar la concesionaria, el régimen de tarifas y las garantías orientadas a asegurar el cumplimiento del programa de inversiones.
Le corresponde a la Superintendencia de Servicios Sanitarios la fiscalización jurídica y técnica de dichas concesiones. El DFL Nº 382 establece, además, normas que tienen por objeto impedir la concentración de la propiedad en el sector sanitario, imponiendo restricciones a la participación en la propiedad a nivel de concesiones sanitarias, y entre concesiones sanitarias y empresas de servicios públicos que sean monopolios naturales de distribución eléctrica o de telefonía local.
Los aspectos principales de regulación del D.F.L. Nº 382 de 1989 del MOP son los siguientes:
- Procedimiento de solicitud y adjudicación de las concesiones (arts. 12 al 21).
- Normas generales a que estará sujeta la explotación de los servicios sanitarios.
- Obligatoriedad de servicio dentro del territorio operacional (art. 33).
- Incorporación de nuevas áreas mediante licitación o ampliación de la concesión existente más cercana a la nueva área (art. 33).
- Obligación del prestador de controlar la calidad del servicio suministrado (art. 34).
- Obligación del prestador de garantizar la continuidad y calidad de los servicios (art. 35).
- Derechos del prestador que dan lugar a obligaciones de los usuarios (art. 36).
- Relación entre concesionarias de distribución y recolección y concesionarias de producción o disposición (Capítulo II, Grandes consumidores, DFL Nº382/88).
- Supervigilancia y control de la Superintendencia (art.55 DFL Nº382/88).
- Modificación del Plan de Desarrollo (art.58 DFL Nº382/88). – Restricciones a la propiedad de las empresas (art.63, 64 y 65 DFL Nº382/88)
(CITA: Extracto de INFORME DE LA COMISIÓN ESPECIAL INVESTIGADORA ACERCA DEL ROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS SANITARIOS Y DE LA EMPRESA CONCESIONARIA DE SERVICIOS SANITARIOS S.A. (ECONSSA), RESPECTO DE LOS PROBLEMAS GENERADOS POR LA EMPRESA AGUAS DEL VALLE EN EL TRATAMIENTO Y DISTRIBUCIÓN DE AGUA POTABLE EN LA REGIÓN DE COQUIMBO, Páginas 11 al 16, 2016)
En el caso de ESSAL S.A., esta empresa adquirió la calidad de concesionaria de servicios sanitarios con la entrada en vigencia de la Ley General de Servicios Sanitarios, y siendo en un principio una empresa autónoma del Estado, pasó a manos privadas con la venta de acciones de CORFO durante 1999.
Además de la Ley de Servicios Sanitarios, regula a estas empresas el reglamento de concesiones sanitarias, fijado en el Decreto N°1.199 de 2004 del Ministerio de Obras Públicas. En el se establecen las condiciones técnicas, la calidad de atención a los usuarios y la calidad en la prestación de los servicios públicos que regula.
Ambas normas deben vincularse con la Ley 18.902 que Crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios, ya que en su artículo 2°, establece que corresponderá a este servicio descentralizado la “fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios, del cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios (…), pudiendo al efecto, de oficio o a petición de cualquier interesado, inspeccionar las obras de infraestructura sanitaria que se efectúen por las prestadoras”.
De las normas anteriores, se colige que es la Superintendencia de Servicios Sanitarios el ente público encargado de fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en las normas referidas a concesiones y los aspectos sobre la calidad técnica y la atención a los usuarios de los servicios sanitarios que debe entregar la concesionaria.
En particular, se debe destacar para los fines de esta Comisión, que la Superintendencia debe velar porque los concesionarios den cabal cumplimiento a lo establecido en los artículos 122 y 123 del Reglamento, referidos a que las concesionarias “deberán contar con un procedimiento especial que permita con prontitud y de forma permanente atender las emergencias” y que “Si se viere afectada la calidad y/o continuidad de uno o cualquiera de los servicios públicos sanitarios, el prestador estará obligado a informar a cada usuario afectado, en forma directa o a través de medios de comunicación masiva, las medidas especiales a adoptar”.
Debe la Superintendencia de Servicios Sanitarios, además, fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones que surgen a los concesionarios de los artículos 35 y 36 bis de la Ley General de Servicios Sanitarios. El artículo 35 establece que “el prestador deberá garantizar la continuidad y la calidad de los servicios, las que sólo podrán ser afectadas por causa de fuerza mayor”. Por su parte, el artículo 36 bis obliga a los concesionarios a “mantener el nivel de calidad en la atención de usuarios y prestación del servicio que defina el Reglamento”.
La Superintendencia de Servicios Sanitarios es además la institución encargada de sancionar a las concesionarias en caso de cualquier infracción a las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con los servicios sanitarios, de acuerdo al Título III de la Ley 18.902.
Se considera también como sanción la posibilidad de caducar la concesión que se encuentre en explotación en tres causales establecidas en el artículo 26 de la Ley de Servicios Sanitarios, cuando se incumpla en forma grave y/o reiterada: a) las condiciones del servicio, sin cumplir con las exigencias de la ley o sus reglamentos, y las condiciones del respectivo decreto de concesión; b) los programas de desarrollo de la concesionaria; y, c) las condiciones contractuales en relación con otras concesionarias. La caducidad de la concesión es la forma, junto con la quiebra, en la que es posible poner término según la Ley a la concesión de servicios sanitarios.
Respecto a la caducidad, el procedimiento posee la particularidad de que ella no es declarada por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, sino que por el Presidente de la República, mediante decreto supremo del Ministerio de Obras Públicas, previo informe técnico elaborado por el referido Servicio.
Antes de la realización de este informe técnico, debe informar los hechos graves que constituyan causal de caducidad en conocimiento de la empresa, para que este informe de los hechos y las medidas para evitar menoscabo o interrupción de los servicios suministrados. Solo en caso de rechazar lo informado por la concesionaria, la Superintendencia procederá a elaborar el informe técnico de caducidad.
Durante el desarrollo de la Comisión Investigadora, ha sido notorio, cómo la empresa ESSAL S.A. fue durante años, sancionada y multada por diferentes motivos por parte de la SISS, sin que la situación de Caducidad fuera planteada por parte de las autoridades; y lo más grave, es que durante la propia emergencia vivida desde ese 11 de Julio en adelante, la incapacidad para fiscalizar a la sanitaria, pese a contar con facultades en ese orden que pudieran mejorarse, más bien fue derivando en una actitud de acoger la información que la misma empresa entregaba, sin posibilidades reales de impugnar sus propuestas, sea porque no tiene las condiciones técnicas o logísticas para hacerlo o por incumplimiento de los deberes funcionarios, lo que debilitan una eficaz supervisión y fiscalización, y lo que llevó finalmente a complementar dichas tareas con profesionales de la misma SISS Nacional.
3.- Marco regulatorio e instituciones responsables del sistema de emergencia de la región de Los Lagos y su actuación durante la crisis sanitaria.
En este punto, se deben registrar el análisis de las actuaciones de las instituciones responsables del Comité de Emergencia Regional, así como las actuaciones de su Presidente, el Intendente Regional, determinando si contaban con las facultades suficientes para responder a la crisis sanitaria o debieron considerarse facultades adicionales, y así también el rol de coordinación de las instituciones regionales para esta respuesta.
Durante el transcurso de esta Comisión Investigadora, y durante la situación de crisis en Osorno, ha sido frecuente en las últimas sesiones la discusión y reflexión, acerca de los instrumentos y herramientas jurídicas para que la autoridad de turno, pueda hacer frente a una situación de crisis, cualquiera sea esta su dimensión humana o geográfica.
El marco regulatorio del sistema de emergencia, describe diversas situaciones, cuya evaluación, como se ha señalado corresponde a la autoridad pública, y cuyos efectos son distintos, según se trate de uno u otro marco jurídico aplicable.
De acuerdo, a informe de BCN enviado a la Comisión Investigadora de marzo de 2018, se debe distinguir entre el Sistema Nacional de Protección Civil y los Estados de Excepción Constitucionales, que si bien tienen como base la evaluación de situaciones similares son diferentes en varios aspectos de procedimiento y efectos.
Sistema de Protección Civil.
“El Sistema Nacional de Protección Civil tiene su primer fundamento en el artículo 1° inciso 5° de la Constitución Política de la República, que le asigna al Estado el deber de cautelar a la población y a la familia. A partir de esta máxima, se ha ido conformando en el tiempo un conjunto de normas, que han ido delineando un mecanismo de respuesta ante las emergencias. “.
“Avanzando en el tiempo, en 1959 fue publicado el Decreto con Fuerza de Ley N° 22, que fijó el texto de la Ley Orgánica del Servicio de Gobierno Interior de la República. De acuerdo a esta fuente legal, los intendentes y gobernadores quedaban facultados para solicitar a los jefes de servicios sujetos a su tutela, “la atención inmediata que fuese necesaria para proveer a una emergencia, así como también el requerimiento de fondos extraordinarios, debiendo dar cuenta documentada a la Contraloría General de la República” (Decreto Nº 1.512, 2017).
Seis años más tarde, la Ley N° 16.282, de 1965, estableció disposiciones permanentes para casos de sismos o catástrofes, precisando que, ante eventos naturales que generen daños considerables a las personas y los bienes, el Presidente de la República puede decretar, a través de decreto supremo fundado, el Estado de Catástrofe. Asimismo, esta norma se refiere a las glosas presupuestarias ante emergencias, permitiendo que el titular de Interior reciba donaciones y traspase fondos desde un ítem a otro, en el afán de emprender las labores de reconstrucción y auxilio. “.
Este mismo informe, señala en este marco la facultad otorgada al Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada de Chile (SHOA), en el Sistema Nacional de Alerta de Maremotos, entregándole la función de evaluar las informaciones sísmicas y de mareas, dirimiendo la posibilidad de generación de un tsunami, al tiempo de difundir las correspondientes alertas y alarmas de maremotos.
“En 1974, en tanto, el Decreto de Ley N° 369 creó la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI), concibiéndola como un órgano dependiente del Ministerio del Interior, abocado a la planificación, coordinación y ejecución de las tareas dirigidas a anticipar o resolver los inconvenientes ocasionados por sismos o catástrofes. En términos administrativos, a esta entidad le corresponde planificar y coordinar el uso de los recursos humanos y materiales presentes en los servicios públicos y organismos privados, que tengan vinculación con cualquier variable de catástrofe o calamidad pública, a objeto de impedir o paliar estos eventos.
Tres años después, el régimen de la época designó una comisión para sugerir a los Ministros del Interior y Defensa Nacional, un plan orgánico para hacer frente a las emergencias que se suscitaren en el territorio nacional. Este trabajo concluyó en la sanción de un Plan Nacional de Emergencia.”.
Otra normativa a considerar, es la Ley N° 18.168, de 1982, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que en su artículo 7 precisa que, ante eventos catastróficos, “los concesionarios, permisionarios o licenciatarios de telecomunicaciones, asumen el deber de transmitir sin costo los mensajes de alerta que les encomienden los órganos a los que la ley otorgue dicha facultad” (Decreto Nº 1.512, 2017).
De igual modo, el Decreto Supremo N° 509, de 1983, del Ministerio del Interior, que reglamenta la aplicación del Decreto N° 369, sobre creación de la ONEMI, constituyó los comités de emergencia regionales, provinciales y comunales, concibiéndolos como comisiones de trabajo permanentes, encabezadas por el intendente, gobernador o alcalde que corresponda.
También introdujo la figura de los centros de operaciones de emergencia, entendidos como el lugar o espacio físico que debe ser habilitado por la respectiva autoridad regional, provincial o comunal, “para que se constituyan en él, en su oportunidad, las personas encargadas de administrar las emergencias o desastres que se produzcan, a la vez que de adoptar o proponer, según proceda, las medidas de solución que de tales eventos se deriven” (Decreto Nº 1.512, 2017).
Además, cabe mencionar el Decreto Supremo N° 294, de 1984, del Ministerio de Obras Públicas, que confiere prerrogativas especiales a esta cartera, en cuanto a la contratación de trabajos frente a contextos de emergencia.
Los artículos 4° letra e) y 16 letra f) de la Ley N° 19.175, de 1992, Orgánica Constitucional Sobre Gobierno y Administración Regional, entregan a la figura de los intendentes y gobernadores, la facultad de adoptar medidas para hacer frente a situaciones de emergencia o catástrofe, junto con la posibilidad de ejecutar iniciativas preventivas ante estos escenarios.
La concepción de un Plan Nacional de Protección Civil, aparece a partir del Decreto Supremo Nº 156, de 2002, que define a esta directriz como un instrumento de gestión del riesgo a nivel país, que respalda el proceso de desarrollo sostenible, robusteciendo las condiciones de seguridad en el territorio nacional. De paso, esta directriz derogó el Plan Nacional de Emergencia, que se hallaba vigente desde 1977.
El año 2006 se introdujo el nivel local en la gestión ante catástrofes, como lo atestigua el artículo 4° letra i) de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que asigna a los municipios la función de prevenir riesgos y entregar ayuda ante situaciones de emergencia.
Por su parte, el Decreto Supremo Nº 38, de 2011, modificó el Plan Nacional de Emergencia, constituyendo el Comité Nacional de Operaciones de Emergencia, que se despliega ante desastres o catástrofes “que provoquen daños de consideración en las personas y/o bienes, afectando a todo el territorio nacional o a parte de él” (Decreto Nº 1.512, 2017). Esta entidad está conformada por los Ministros del Interior y Seguridad Pública, Defensa Nacional, Energía, Transportes y Telecomunicaciones, Salud, y Obras Públicas; además de considerar la presencia del Subsecretario del Interior, el Jefe del Estado Mayor Conjunto, el General Director de Carabineros y el Director Nacional de la ONEMI. Al mismo tiempo, esta norma determinó que en cada región se conformase un Comité Regional de Operaciones de Emergencia, encabezado por el respectivo intendente regional.
Avanzando hacia 2017, el Decreto Nº 1.512, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, de febrero de 2017, consagró la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, cuyo objetivo es: (…) otorgar al Estado de Chile un instrumento o marco guía que permita desarrollar una gestión integral del riesgo de desastres, donde se articulen la política general con las políticas transversales y las políticas sectoriales, y en donde se lleven a cabo las acciones de prevención, respuesta y recuperación ante desastres, dentro del marco del desarrollo sustentable.
Por último, en agosto de 2017, la ONEMI oficializó el Plan Nacional de Emergencia, cuyo objetivo general es fijar las medidas de respuesta, en las diferentes etapas operativas, frente a eventos de emergencia, desastre o catástrofe, a fin de proporcionar protección “a las personas, sus bienes y medio ambiente, en el territorio nacional, a través de la coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil” (Decreto Nº 1.434, 2017).
Estos dos últimos instrumentos conforman, en un sentido amplio, el Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, que en su versión 2015-2018, establece una serie de objetivos programas y acciones, en el afán de estimular la gestión del riesgo de desastres a nivel país, de un modo transversal, en consonancia con los lineamientos del denominado Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, al cual Chile adhirió, en marzo de 2015 (Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2018, 2016: 17).
En relación a todo lo recogido, y para los efectos de esta Comisión, se destaca en la Región de Los Lagos dos planificaciones. La primera es el Plan Regional de Emergencia y Lineamientos de la Gestión de Protección Civil para la Región de Los Lagos, dictada en resolución N°J-0497 de 23 de febrero de 2018 del Intendente de dicha región. La segunda, y que es de suma importancia en estas conclusiones, es la planificación decretada por resolución N°J-569 de 8 de mayo de 2019 que aprueba un “Plan de Abastecimiento Alternativo de Agua Potable en Áreas Concesionadas, ante Emergencia y Desastres en la Región de Los Lagos”.
Este último plan, es un lineamiento específico para atender la situación de afectación a los suministros de agua potable. En el se establecen los distintos niveles de alerta e hitos según los cuales será necesario convocar a los Comités de Operaciones de Emergencia (COE) de cada nivel comunal, provincial, regional o nacional.
Dichos niveles están dirigidos por las respectivas autoridades de Gobierno Interior, así, en los primeros 2 niveles se encuentran las emergencias comunales, cuya autoridad política a cargo será el Alcalde, en caso de emergencias calificadas como “complejas”, la coordinación es a nivel provincial y/o regional, activando planes de emergencia, y en caso de una emergencia calificada como “desastre” es atendida por una coordinación nacional. La activación de los planes en sus distintos niveles se realizará en la medida que los recursos locales disponibles para la atención de la emergencia se hagan insuficientes.
Para el caso ocurrido del corte de agua, se debe tener en consideración los acápites 4.1 y 7.1. En el 4.1, se establecen los tipos de alertas por problemas de agua, señalando para las convocatorias a COE de las alertas roja y amarilla que la autoridad responsable será la autoridad regional y la dirección regional de ONEMI.
Luego, según el sistema nacional de alertas establecido en el 7.1, se tiene que la interrupción de los servicios de agua potable corresponden a alertas amarilla o roja, según su extensión y duración.
Asimismo, entrega a los organismos técnicos, como la Superintendencia de Servicios Sanitarios, Servicios de Salud, Bomberos, Carabineros, Superintendencia de Electricidad y Combustibles, entre otros, la calidad de analistas de la emergencia, para la adopción de las mejores decisiones para superar la situación, y adoptar las medidas técnicas que les correspondan como toma de muestras o ejecución de los planes de emergencia.
En algunos casos, como a las empresas sanitarias (en este caso, ESSAL) y la Superintendencia de Servicios Sanitarios, cumplen un rol dentro de sus áreas de funcionamiento para activar los planes de emergencia y adoptar las primeras medidas, como instalación de estanques de aguas, y avisar a las autoridades que correspondan para activar los COE, con el fin de prevenir y solucionar posibles complicaciones derivadas de situaciones de emergencia, como por ejemplo, interrupciones del servicio de agua potable que afecten a más de 1000 clientes o que se extiendan durante más de 12 horas.
Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe.
En la otra dimensión de la situación una catástrofe, están los Estados de Excepción Constitucionales, y que de acuerdo al artículo 39 de la Constitución, son en estos estados que ejercicio de los derechos personales únicamente puede ser afectado a partir de situaciones de excepción, como las de guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia o calamidad pública.
De conformidad a esta norma, el Presidente de la República cuenta con la potestad para declarar el Estado de Asamblea, tratándose de guerra exterior; o bien el Estado de Sitio, en caso de que el país se encontrase en un contexto de guerra interna o de grave conmoción interior. Pero por otra parte, que es la situación que nos interesa, la Constitución en su artículo 41, se refiere al Estado de Catástrofe, declarado por el Primer Mandatario ante casos de calamidad pública, por un período que puede ser superior a un año, siempre que cuente con la aprobación del Congreso (Constitución Política de la República, 2005). En este contexto, el Presidente debe informar al Poder Legislativo respecto a las determinaciones dispuestas en virtud de este régimen especial.
El Congreso, por su parte, tiene la facultad de hacer expirar esta declaración, una vez transcurridos ciento ochenta días desde su entrada en vigencia, en caso de que los motivos que la hicieron aplicable, hubiesen cesado.
Una vez decretado el Estado de Catástrofe, las regiones afectadas son sometidas al mando de un Jefe de la Defensa Nacional, nombrado por el Ejecutivo. En tanto, el artículo 42 de la misma fuente constitucional le asigna al Primer Mandatario la potestad de declarar el Estado de Emergencia, cuando considere que existen graves alteraciones al orden público o un grave daño contra la seguridad de la Nación. Este régimen puede durar hasta quince días, prorrogables por parte del Ejecutivo por igual período. No obstante, para sucesivas extensiones, es requerido el acuerdo del órgano legislativo.
Tal como en el Estado de Catástrofe, una vez declarado el Estado de Emergencia, las regiones afectadas deben quedar subordinadas al Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente. De todas formas, el Jefe de Estado tiene que dar cuenta al Congreso de todas las medidas que disponga, a partir de la invocación de este régimen especial (Constitución Política de la República, 2005).
Para los efectos de la operatoria de estos regímenes especiales, se dictó la Ley Nº 18.415, Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción. Establecido el Estado de Catástrofe, el artículo 6° considera la opción de que las facultades entregadas al Presidente, puedan ser delegadas, total o parcialmente, a los jefes de la Defensa Nacional que él nombre.
Según el artículo 7°, estas autoridades designadas cuentan con atribuciones para (Ley Nº 18.415, 1985):
- Determinar el acopio, almacenamiento o formación de reservas de alimentos, artículos y mercancías, considerados necesarios para la subsistencia de la población en la zona, al tiempo de supervisar el ingreso y salida de dichos bienes;
- Definir la distribución, o empleo gratuito u oneroso de estos bienes; • Fijar requisitos para la celebración de reuniones públicas;
- Entregar instrucciones a los funcionarios estatales, de las empresas o de las municipalidades de la región, a fin de mitigar las consecuencias de la calamidad pública; • Difundir las informaciones necesarias para calmar a la población; y
- Dictar las políticas e instrucciones pertinentes, para preservar el orden en la zona.
En términos administrativos, también es dable relevar que el Presidente puede ejercer las atribuciones propias de un Estado de Excepción Constitucional, mediante Decreto Supremo exento del trámite de toma de razón, como lo puntualiza el artículo 9° de la norma. Asimismo, el artículo siguiente le confiere la opción de delegar las facultades anteriormente mencionadas, por medio de resoluciones, órdenes o instrucciones exentas de este mismo paso.
Cada uno de los estados de excepción anteriormente reseñados, puede traer aparejada una serie de restricciones a los derechos constitucionales de las personas. Es así que en el Estado de Catástrofe, el Jefe de Estado tiene la potestad para restringir las libertades de locomoción y de reunión, incautar bienes, al tiempo de acotar el ejercicio del derecho de propiedad. En esa misma línea, las requisiciones dispuestas y las restricciones aplicadas al derecho de propiedad, que ocasionen algún daño o privación de derechos esenciales de las personas, “dan lugar a indemnizaciones, en conformidad a la ley” (Constitución Política de la República, 2005).
Estas diferencias de apreciación, de las distintos instrumentos jurídicos para afrontar una emergencia, a la luz de las declaraciones entregadas por el Intendente Regional ante la Comisión Especial Investigadora, y a aquellas emitidas por distintos medios de comunicación durante la crisis, dan muestra de una evidente confusión y desconocimiento por parte de la máxima autoridad regional y de sus gabinetes asesores, para determinar una adecuada respuesta a la situación generada por ESSAL S.A. y que llevó a que hasta el día de hoy, gran parte de las familias y personas afectadas, no se sientan conformes y satisfechas con las medidas iniciales tomadas por la autoridad, ni menos con las compensaciones o mitigaciones decretadas, manteniéndose la incertidumbre por las acciones judiciales invocadas a causa de la desconfianza y poca credibilidad de los fundamentos y resoluciones de la autoridad regional ante la crisis de Osorno, y que hasta el momento no efectúa un análisis autocrítico de sus acciones, en determinar las figuras jurídicas para contener esta crisis, la que tuvo confusiones conceptuales al límite de lo negligente.
4.- Antecedentes y catastro de los impactos generados a toda la población, el comercio y las actividades de la sociedad civil, con ocasión de la crisis sanitaria y las respuestas de apoyo a los efectos negativos, de acuerdo al marco regulatorio vigente.
Para considerar este punto, es relevante recordar que el día 10 de enero de 2020, la Comisión Especial Investigadora sesionó en las dependencias de la Ilustre Municipalidad de Osorno con el objeto principal de recibir a representantes de organizaciones de la sociedad civil (ONG’s ambientalistas, JJ.VV., estudiantes secundarios, agrupaciones, Universidad de Los Lagos, entre otras) y de sectores del comercio (cámara de comercio y turismo, asociación de consumidores/as y dirigentes de ferias) a fin de que dieran cuenta de las repercusiones del corte de suministro de agua durante los 10 días del mes de julio de 2019.
Como antesala es necesario recalcar que la mayoría de los invitados e invitadas aportaron informes y presentaciones a la CEI, quedando estas incorporadas como antecedentes.
Con el objeto de presentar de manera adecuada las percepciones, experiencias y repercusiones, se distinguen las exposiciones en dos tipos distintos de organizaciones según su finalidad, correspondiente a organizaciones de la sociedad civil y el otro al mundo de los consumidores/as, comercio y turismo y de las ferias libres establecidas.
4.1. Testimonios de vecinos de Osorno en la Comisión Especial Investigadora: Efectos e impactos de la emergencia
Ricardo Becerra, presidente de la Red Ambiental Ciudadana de Osorno, expone de manera contundente que la comunidad osornina ha perdido la confianza y credibilidad en la empresa sanitaria ESSAL, con lo cual el camino de la caducidad de la concesión es vital para satisfacer a la sociedad local. Lo anterior se fundamenta en que la empresa no cumple con estándares mínimos de responsabilidad social empresarial ya que presentan negligencias reiteradas en los controles internos, incluso no dando aviso a la SISS de emergencias hídricas, tal como lo establece la ley. La falta de capacidad para hacerse cargo de las emergencias hídricas pone en riesgo a la población y la salud pública, además de la contaminación a los cursos de agua, lo que es un grave daño al medio ambiente, cuestión que han no ha sido reparada.
Para esta organización ciudadana de Osorno, los acontecimientos de esta emergencia fueron “crónica de una muerte anunciada”, debido a que la empresa ESSAL, controlada por Aguas Andinas, poseía un historial permanente de negligencias en sus sistemas de mantención y operaciones, como también en sus controles de fiscalización interna, entregando un servicio deficiente de suministro de agua a las familias de Osorno.
Debido a la emergencia, los vecinos de Osorno debieron soportar 10 días sin suministro de agua potable, viéndose afectados alrededor de 160.000 habitantes y 47.519 clientes de la propia empresa ESSAL.
De acuerdo con testimonios de los vecinos, esta medida trajo costos para ellos, no solo económicos, debido a la imposibilidad de trabajar para algunos de ellos, sino que también psicológicos, ligados a la falta de aseo, la desconfianza en la higiene de los alimentos y del agua entregada por los propios camiones aljibes; además de las carencias de condiciones mínimas laborales para aquellos que se vieron en la obligación de acudir a sus trabajos. A esto se suma la falta de certeza entregada por la empresa, que no podía estimar una fecha determinada del cese de la emergencia, prolongándose por varios días la incertidumbre en la población.
Siguiendo lo anterior, destaca lo expuesto por la Unión Comunal de JJ.VV., que traza una cronología de eventos que inician con el desastre en la planta Caipulli de ESSAL, apuntando a la ineficiencia de la autoridad fiscalizadora competente, la falta de información oportuna y veraz respecto de la calidad del agua y sus riesgos, débil abastecimiento de emergencia para toda la comuna, contaminación del Río Rahue y la constante lentitud para responder a las inquietudes de la ciudadanía.
Como señaló la Asociación de Consumidores de Osorno “ante una crisis de esta naturaleza, la persona tiene una reacción del tipo conmoción-inhibición-estupor, acompañado por alteraciones de salud mental que en su grado más extremo, pueden gatillar un síndrome de estrés post traumático, por cuanto, cualquier interrupción a futuro del suministro de agua por la rotura de una matriz, por ejemplo, traerá de inmediato recuerdos muy desagradables a la memoria, que hacen revivir nuevamente todo el calvario sufrido”. La principal consecuencia de la emergencia, para los vecinos, fue el impacto que ésta produjo hacia la dignidad de las personas.
Por su parte, y sobre los establecimientos educacionales se refirió Francisca Rojas, estudiante secundaria, planteando que suspendidas las clases, junto a las familias se dedicaron a esperar la instalación de estanques, los cuales no llegaron oportunamente, consiguiendo abastecerse a través de la solidaridad demostrada por vecinos/as provenientes de sectores de las afueras de Osorno. Además, explica que el gasto en compra de agua embotellada superó a los días donde no hubo suministro por parte de la sanitaria, debido a la desconfianza que había en la calidad del agua, creándose una práctica que dura hasta la fecha.
La Mesa Social de Osorno, que agrupa a decenas de organizaciones de la sociedad civil, manifiesta que la principal causa de la crisis del agua en Osorno, es la privatización del agua. Indican que la mercantilización del agua habilita que empresas transnacionales se adueñen de los bienes comunes, explotándolos hasta su agotamiento, dejando a su paso a ciudadanos empobrecidos de su dignidad, su vida, su cultura y su futuro. Es por ello, que instan porque el ordenamiento jurídico de verdad proteja el agua como un bien común, en el marco de un país sustentable.
MODATIMA Osorno, representada por doña María Inés Barrera, habla del historial infracciones y problemas en las Región de Los Lagos, como por ejemplo la contaminación del Lago Llanquihue y el caso de Ancud. Hace presente el irrisorio proceso sancionatorio que tiene la institucionalidad competente, donde incluso se pueden rebajar los montos de las multas cursadas. Por otra parte, expone que ante la masiva respuesta popular de la sociedad expresada en marchas y manifestaciones por el corte del suministro, se ha criminalizado a algunas personas, notificándoles de infracciones a la ley del tránsito en contexto de protesta social; indica que es el Primer Juzgado de Policía Local el que tiene para su conocimiento y fallo tres causas relacionadas. Concluye que la idea de que los privados pueden administrar mejor las sanitarias se cae a pedazos y que lo acontecido en Osorno es muestra de ello. Añade que es urgente mejorar legislativamente las facultades de la institucionalidad competente y asimismo el número de funcionarios/as que trabajan fiscalizando. Plantea una preocupación respecto del aumento en las cuentas por el servicio, cuestión en la que concordaron otros dirigentes/as sociales.
Para la población afectada por la emergencia, el Estado de Chile es extremadamente permisivo con las empresas sanitarias, teniendo una regulación obsoleta y que no ha fortalecido las atribuciones de la Superintendencia de Servicios Sanitarios. Para la representante de MODATIMA: “las tarifas suben para nosotros y no se ve reflejado en la inversión en infraestructura, lo único que aumenta son las faltas y multas que junta la empresa”.
Ante un Estado con baja capacidad de respuesta en la entrega de agua potable durante las primeras horas de la emergencia, vecinos destacan la solidaridad de su propia comunidad, que permitió que adultos mayores y personas postradas pudieran contar con agua potable. Se sintieron desprotegidos por el Estado, y por consiguiente por parte del Gobierno Regional: “lo único que obtuvimos de parte de ellos es que apoyaron a la empresa privada y (…) nos criminalizaron solo porque reclamábamos respuestas claras” (MODATIMA).
Respecto de algunos lugares que no recibieron ningún tipo de ayuda, vale tener en consideración lo expuesto por Jacqueline Rumian, dirigenta del pasaje “Huisca” que concentra a decenas de familias mapuche, abastecidas a través de la conexión al sistema con solamente un medidor. Su exposición agregó que para en el lugar que ella vive sortear el desabastecimiento fue dramático para niños/as, adulto/as mayores; no obstante, para los adultos tampoco fue tarea fácil al tener autoabastecerse. Concluye manifestando que le parece un acto de discriminación la falta de apoyo de las instituciones con las familias del lugar, pertenecientes al pueblo mapuche.
Compensaciones por corte de suministro
De acuerdo a lo establecido en la Ley 21.081, y al comienzo de la emergencia, SERNAC inició un procedimiento voluntario colectivo para lograr una compensación adicional, donde participaron diversas organizaciones ciudadanas de Osorno. A partir de esta acción se logró una compensación de $63.250 para los usuarios, siendo en la práctica un abono que se irá descontando de los futuros consumos registrados. En total, para financiar todo el proceso compensatorio por el corte de julio pasado, ESSAL deberá invertir $5.126 millones aproximadamente.
Si bien los vecinos definieron esto como un avance, no lo consideraron suficiente, debido a que la emergencia no había provocado solo daños materiales en ellos, sino también que había afectado su dignidad como personas. A lo anterior, se suma para ellos, que la empresa constantemente tiene problemas de cortes de suministro menores o masivos en diferentes localidades donde tiene su concesión; por lo que no constituye una sanción real el pago de compensaciones.
Ante esto, solicitan el término de la concesión para la empresa: “Por la dignidad de los osorninos, a la empresa ESSAL se le debe caducar la concesión” (Asociación de Consumidores de Osorno). La postura anterior, fue ratificada mayoritariamente por la comunidad de Osorno, mediante votación de más de 17.000 vecinos en la consulta comunal el día 12 de enero de 2019, que frente a la pregunta: ¿Esta de acuerdo con poner fin a la a concesión actual de ESSAL en la ciudad de Osorno?, votaron en un 90%.
La crisis sanitaria vivida en la ciudad de Osorno en la voz de las organizaciones y dirigencias sociales es transversalmente definida como uno de los peores eventos que haya vivido la población urbana desde el terremoto de mediados del siglo pasado.
Todas las organizaciones sociales son enfáticas en destacar, desde el campo de los derechos, la resolución de 26 de Julio de 2010 que consagra el derecho al agua potable y al saneamiento “como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos”, emitida por la Asamblea General de Naciones Unidas. Además fundamentan, las normas internas y del derecho internacional de los derechos humanos que versan sobre la vida, la integridad física y psíquica, a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y salud.
5.- Actuaciones y respuestas desde el Gobierno Regional y Central y su responsabilidad política durante la crisis sanitaria.
La interrupción del suministro de agua potable en la ciudad Osorno, por contaminación, con efectos prolongados sobre una amplia población, puso a la concesionaria ESSAL y al sistema de concesiones sanitarias en la discusión pública. Hay cuestionamientos sobre el fondo del problema, pero también sobre la forma en cómo se abordó esta crisis por la empresa, y las autoridades políticas y técnicas.
La protesta de la población de la ciudad de Osorno fue legítima y proporcional al grave daño sufrido, afortunadamente esta crisis sanitaria terminó sin víctimas fatales o enfermedades graves que podrían haberse desarrollado ante la prolongada escasez de agua potable, que hubo de ser provista en cantidades menores, de difícil acceso, y a través de medios menos seguros. Por el lado de la empresa, quedó la imagen de una grave negligencia, no solo en cuanto a la calidad y seguridad de sus procedimientos, sino también en lo relativo a la forma poco profesional en que enfrentó la crisis, una vez que esta estuvo declarada, que aumentó los riesgos del episodio y dificulta la aplicación de medidas paliativas.
Desde el inicio de esta crisis sanitaria y después de esta, la autoridad política tanto regional como nacional, se han mantenido alejadas y con una actitud poco objetiva respecto a las sanciones que se deberían aplicar y sobre las modificaciones legales que son necesarias tras este episodio que afectó la vida de cientos de familias, comerciantes, servicios públicos, entre otros.
En esta crisis, el Estado y en particular el Gobierno tiene responsabilidades que le caben. Las autoridades de gobierno centraron la discusión por un lado en culpar de todo a la empresa, pero eludieron a aquella que le cabe en su rol de supervisión ineludible, que en este caso cumplió deficientemente. El hecho de que un servicio básico se concesione no exime que el Estado debe velar porque los parámetros elementales de dicho servicio se cumplan, y es su deber asegurar que la fiscalización se realice en forma apropiada.
Las actuaciones de los Ministros de Estado que asistieron a la región, como el caso del Ministro de Obras Públicas que realizaron actuaciones que no contribuyeron a dar respuestas a la población para superar la crisis o por el contrario, contribuyeron negativamente en esclarecer la situación.
La visita y las declaraciones del Presidente de la República en la ciudad de Osorno durante el curso del restablecimiento del proceso de normalización del suministro de agua potable, solo confundieron y acrecentaron el malestar de la población.
En esta crisis sanitaria la responsabilidad política reside en el Intendente Regional debido a las actuaciones tardías, descoordinadas y negligentes ante la crisis.
- Intendente Regional desde el mismo día 11 de Julio, trató de minimizar esta crisis señalando públicamente que se trataba de un error humano, y a su vez el Gobernador (S) Alex Meeder de la Gobernación Provincial de Osorno indicaba que la situación se debía al derrame de combustible en un camino de tierra y que solo se trataba de unos 800 litros de petróleo que, por arrastre al río, parte llegó hasta el colector.
- Más tarde la Superintendencia de Electricidad y Combustible en Los Lagos plantea una versión distinta y que fueron 1.100 litros de combustible destinados al funcionamiento de un generador desde donde se filtraron en el proceso de captación de la sanitaria en Osorno. Desde ESSAL se aseguró en ese momento, que las cañerías no se vieron afectadas, y que la autoridad avala que el agua no salió a distribución y quedó atrapada en el estanque.
- Las diversas autoridades, dirigidas por el Intendente Regional, no previeron ni menos proyectaron los impactos de esta emergencia en la población, limitándose en muchas ocasiones a repetir la información que la misma empresa ESSAL les entregaba, y que resultó no ser real. De esta manera, el Plan de contingencia fue siempre insuficiente para las personas, iniciándose con un poco más de 60 puntos de entrega de agua y terminando con más de 300 por la presión de la misma población. La disputa pública entre el Alcalde de Osorno y diversos parlamentarios, con a la autoridad regional por la declaración de zona de emergencia o de catástrofe, da cuenta de diferencias en la interpretación de la realidad por parte de las autoridades políticas que no ponen a las personas en el centro de las decisiones. La alerta sanitaria para la comuna de Osorno decretada por el Ministerio de Salud se mantuvo durante todo el mes de Agosto, lo que demuestra la envergadura de la Catástrofe ocurrida.
- La Ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional, en su capítulo I, referido a la función del Intendente Regional, dice: Artículo 1°.- El gobierno interior de cada región reside en el intendente, quien será el representante natural e inmediata del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza, además, este artículo señala una serie de atribuciones que posee el Intendente Regional, entre la que destaca la letra: ñ) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe.
En este sentido el Intendente Regional en su presentación ante la comisión investigadora realizada el 20 de enero, manifestó que el viernes 12 de julio de 2019, evalúo junto a su equipo jurídico el instrumento más eficiente y eficaz para abordar la crisis, y opto por aplicar la alerta sanitaria, o decreto de emergencia sanitaria, este es emitido por el Ministerio de Salud, DFL N°1 DE 2005. Puede decretarse Emergencia Sanitaria y tomar las medidas necesarias, por los servicios de salud; en este caso, el rol del Ministerio de Interior es apoyar al Ministerio de Salud y sus redes asistenciales y coordinar a los otros servicios públicos, pero no hay facultades para flexibilizar ayudas o aportes de recursos. Por otra parte, varias autoridades locales y parlamentarios le solicitaron al Gobierno declarar Zona de Catástrofe para poder ayudar de mejor manera a las familias, y poder reactivar el comercio local que se vio dañado, como fue expresado en las presentaciones que realizaron dirigentes de juntas de vecinos, de las Ferias y la Cámara de Comercio e Industrias, Servicios y Turismo de Osorno, en la sesión especial realizada en Osorno el 10 de enero, solicitud que no fue acogida. Declaración de Zona de Catástrofe, Ley 16.282,
Artículo 1° En el caso de producirse en el país sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas o en los bienes, el Presidente de la República dictará un decreto supremo fundado, señalando las comunas que hayan sido afectadas.
Artículo 3° El Presidente de la República podrá, por decreto supremo fundado, dictar normas de excepción del Estatuto Administrativo, de las leyes orgánicas de los servicios públicos, de instituciones autónomas o semifiscales, para resolver los problemas de las comunas o hacer más expedita la ayuda a los países afectados por un sismo o catástrofe.
Artículo 8°- Las Municipalidades, en caso de sismo o catástrofe, podrán modificar sus presupuestos, en relación a los gastos que éstos demanden.
El Fisco, con cargo a los fondos que para casos de calamidades públicas otorga el N°10 del artículo 72° de la Constitución Política del Estado o a los recursos que le otorgue la ley, podrá efectuar aportes extraordinarios a las Municipalidades afectadas.
- Asimismo, las diversas informaciones que daban por resuelta la emergencia en pocas horas o días, con plazos que no fueron cumplidos, lo que fue restando credibilidad a las mismas autoridades que solo se hacían eco de las apreciaciones de la Empresa, que partió diciendo “Se trata de un corte de emergencia general que se extenderá, preliminarmente, hasta las 10.00 horas de este viernes 12 de julio”, y terminó expresando que la situación “escapó del control” de la empresa, planteando que podrían volver a entregar el suministro entre cuatro y siete días; lo que finalmente se cumplió en 9 días.
- Esta situación llegó a su punto límite en descrédito, cuando el Presidente de la República aseguró que el servicio de agua estaría completamente repuesto el martes 16 o miércoles 17 a más tardar (julio), y luego de dar por terminada la emergencia el miércoles de madrugada en visita a la ciudad de Osorno y a la planta de ESSAL, y a escasas dos horas de su partida, se interrumpe nuevamente el suministro de agua potable por parte de la Empresa, dejando expuesto al Presidente de la República a enormes críticas y mostrando la incapacidad de fiscalización efectiva de los organismos públicos en esta importante materia.
6.- Elementos de la responsabilidad de ESSAL S. A. en el origen de la crisis y en la capacidad posterior para superarla; así como, de sus obligaciones futuras.
A inicios de 2019, la prensa regional titulaba: “ESSAL inaugurará tres nuevos estanques de seguridad de agua potable en Osorno y Río Bueno”, agregando que “en los últimos años Essal ha realizado millonarias inversiones en redes de agua potable y alcantarillado, plantas de tratamiento, plantas de elevación y obras de seguridad para entregar el servicio de calidad que sus clientes hoy le reconocen”.
Y más adelante se añadía que: “el próximo 29 de marzo, coincidiendo con la celebración del Mes del Agua, la empresa sanitaria inaugurará 3 estanques de seguridad de agua potable de las ciudades de Osorno y Río Bueno. Se trata de inversiones que suman 2.800 millones de pesos. Estas obras garantizarán hasta 20 horas de suministro continuo frente a interrupciones de la captación de agua de las fuentes superficiales de ambas ciudades por eventos de la naturaleza que afecten la calidad de los afluentes”.
En el sitio web de la propia empresa se daba cuenta también de esta situación. La citada nota de prensa institucional agregaba al respecto que “las millonarias inversiones comprenden Redes de Agua Potable y Alcantarillado, Plantas de Tratamiento, Plantas de Elevación y Obras de Seguridad para entregar el servicio de calidad que sus clientes le reconocen y que le ha permitido a ESSAL ser reconocida entre las cinco empresas mejor calificadas por los clientes según los rankings de satisfacción que periódicamente elabora la SISS.”
Sin embargo, el corte de agua producido entre el 11 y el 21 de julio de 2019, no fue el primer incidente protagonizado por la empresa en la Región de Los Lagos.
Ya en el 2015 hubo vertimiento de agua contaminada en el estero El Clavito, en la comuna de Los Muermos, agua proveniente de la Planta de Tratamiento de Aguas Servidas de Essal, investigación que lleva adelante el Ministerio Público, pero que hasta el día de hoy se sigue tramitando en el Tribunal Constitucional.
En marzo del 2017, una investigación de la Fiscalía, aun en curso, se abrió por el vertimiento de aguas servidas al Lago Llanquihue. Pocos días después, se hizo público que el hedor que se sentía en la costanera de Ancud, también podría estar relacionado con el vertimiento de aguas servidas. Mismo problema, mismo modus operandi, misma empresa.
Al parecer no por nada ESSAL S.A. es la tercera empresa con más sanciones (58) aplicadas por la SISS entre 2014 y 2019.
Sin embargo, pese a estos antecedentes, en su presentación ante la Comisión Investigadora, la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) indicó que sus principales focos de fiscalización respecto de la empresa ESSAL S.A. durante los años 2018 y 2019 estuvieron centradas en:
- Fiscalización Plan Invierno Osorno
- Fiscalización Plantas Elevadoras AS.
- Fiscalización Plan de Desarrollo
- Fiscalizaciones problemas calidad servicio varios.
- Fiscalización de fuentes Capacidad.
- Control Paralelo para verificar información autocontrol calidad AP. (Mayo 2019)
- Auditoria Planta de Agua Potable (Octubre 2018)
- Instruye plan de corrección (Diciembre 2018)
Lo anterior -indicó la SISS- se tradujo en la realización de 45 Fiscalizaciones el año 2018 y 15 Fiscalizaciones realizadas hasta el mes de mayo de 2019, siendo emitidas tras estas acciones 14 Instrucciones entre ambos años.
Pero lo concreto es que, en el transcurso de la crisis se pudo saber que la contaminación por hidrocarburos, tuvo una causal bastante precaria e inesperada. El trabajador que hacía las veces de operario en la planta donde se desencadenaron los hechos, en su declaración ante la PDI, señaló:
“Siendo las 23:10 horas, abrí las dos válvulas del estanque de petróleo que están conectadas por una sola cañería al generador (…) Después me retiré en dirección a la oficina de la planta alta, ubicada a unos 100 metros, calculando que en aproximadamente 40 minutos se realizaría la carga completa del generador (…) Sin embargo, me olvidé del procedimiento, acordándome de ello a las 00:10 horas (…) es decir, 20 minutos más de lo que corresponde”, dijo el operario de la planta Caipulli en su declaración a la PDI, citada por El Mercurio.”
La citada declaración ante la PDI, agrega:
“El trabajador afirmó desconocer la cantidad de petróleo que se trasvasijó al agua, pero aclaró que el estanque que contenía el combustible tiene una capacidad de 2 mil litros. El reservorio del generado puede contener 350 litros, pero, según la versión del acusado, la aguja que marca el nivel de llenado “periódicamente presenta problemas en el marcaje, razón por la cual hay que golpearlo con una piedra para que muestre el nivel real”.”
Es decir, pese a las fiscalizaciones informadas por las SISS y las millonarias inversiones anunciadas por la empresa sanitaria, la planta quedaba a cargo de un solo funcionario y con equipamiento que, claramente, no se encontraba a la altura de la exigencia esperada en este tipo de instalaciones.
El Código de Etica de Essal, dice que los valores corporativos de ESSAL se expresan a través de su manera de actuar y que su ética se reconoce en el cumplimiento de las leyes y normativas, la integridad, la lealtad, la honradez y el respeto a todas las personas.
La responsabilidad de la empresa
Pese a que posteriori, tanto a través de comunicados de la empresa, como en vocerías realizadas por sus directivos y por las declaraciones de autoridades gobierno se trató de minimizar y derivar en terceros la responsabilidad de la empresa en los hechos investigados por esta Comisión Investigadora, una simple revisión cronológica de la prensa regional y nacional, nos muestra que luego de que el entonces Gerente General de ESSAL S.A., Gustavo Gómez, señalara, solo cinco días después de iniciado el corte del suministro de agua potable, que el miércoles 17 de julio estaría “restablecido 100% el suministro de agua potable”, existía claridad sobre el rol que le cabía a la empresa en lo ocurrido.
Así lo manifestó quien entonces ejercía el cargo de Ministro de Economía, Juan Andrés Fontaine, quien en una entrevista de televisión dijo: “Para el gobierno esto es gravísimo (…) Acá hubo una negligencia”, agregando que “es muy poco discutible la responsabilidad de la empresa involucrada“. A mayor abundamiento, el 18 de julio, en una entrevista a Radio Duna, el Intendente Regional de Los Lagos, Harry Jürgensen, fue enfático en señalar que “estamos desorientados; recibimos información parcial y hay desinformación”, acusando a ESSAL S.A. de “mentir respecto a la reposición del servicio de agua potable”, manifestando estar “indignado como osornino e intendente”.
La propia propuesta de fiscalización presentada por la SISS en la Comisión Investigadora, deja ver las falencias existentes en el funcionamiento, no solo de la planta, sino de la empresa sanitaria en su conjunto, al menos en su operación en la Región de Los Lagos, pues recomienda, entre otras cosas: “profundizar el enfoque preventivo y basado en gestión de riesgos” y “acelerar la ejecución del plan de trabajo que ya está definido con ONEMI, Gobierno Interior (Intendencia y Gobernación), Municipalidad y ESSAL, para construir el plan de suministro alternativo de la comuna de Osorno”, lo que muestra a las claras los vacíos institucionales y regulatorios existentes.
En síntesis, declaraciones más o menos, cronogramas más o menos, compromisos más o menos, es evidente que la empresa no actuó diligentemente de manera preventiva, reaccionó tardíamente, trató de disminuir el impacto de lo sucedido, no tuvo suficiente capacidad de ofrecer alternativas rápidas de suministro a la comunidad, no asumió oportunamente sus responsabilidades y demoró la entrega de información útil y necesaria a los organismos fiscalizadores y autoridades, de manera que pudieran adoptarse las medidas sanitarias y operativas que fueran necesarias en el más breve plazo.
Está demás decir que tampoco atendió en el tiempo y forma esperada las demandas planteadas por el sector comercio y servicios públicos como los del sector Salud y las propuestas iniciales de compensación a los usuarios, fueron catalogadas, por el propio ministro de Obras Públicas de la época, como “sin gracia alguna”, ya que eso no bastaba, ni para reparar el daño, ni para restaurar la confianza.
- El Sistema Nacional de Concesiones del Estado y sus deficientes normas regulatoria
Dado que el tema sanitario ha estado regularmente presente en los actos fiscalizadores de esta Cámara de Diputados, recogemos en este numeral, algunos de los puntos ya considerados en el “Informe de la Comisión Especial Investigadora acerca del rol de la Superintendencia de Servicios Sanitarios y de la Empresa Concesionaria de Servicios Sanitarios S.A. (Econssa), respecto de los problemas generados por la Empresa Aguas del Valle en el tratamiento y distribución de agua potable en la Región de Coquimbo”, informado a la Sala y votado favorablemente por 73 señoras y señores diputados, el 5 de Mayo de 2016.
En el citado informe se indica que el modelo de regulación del sector sanitario pone énfasis en dos aspectos esenciales para introducir criterios de racionalidad económica en el funcionamiento del sector: las tarifas y el régimen de concesiones, ambos aspectos contenidos en el marco legal bajo el cual se norma el funcionamiento del sector, siendo función de la Superintendencia de Servicios Sanitarios aplicar y hacer cumplir lo dispuesto en los cuerpos legales respectivos: el D.F.L. Nº.70 de 1988, Ley de Tarifas; y el D.F.L. Nº 382 de 1988, Ley General de Servicios Sanitarios.
Una síntesis de los aspectos regulados por el D.F.L. MOP Nº 382/88, son:
– Procedimiento de solicitud y adjudicación de las concesiones (arts. 12 al 21).
– Normas generales a que estará sujeta la explotación de los servicios sanitarios.
– Obligatoriedad de servicio dentro del territorio operacional (art. 33).
– Incorporación de nuevas áreas mediante licitación o ampliación de la concesión existente más cercana a la nueva área (art. 33).
– Obligación del prestador de controlar la calidad del servicio suministrado (art. 34).
– Obligación del prestador de garantizar la continuidad y calidad de los servicios (art. 35).
– Derechos del prestador que dan lugar a obligaciones de los usuarios (art. 36).
– Relación entre concesionarias de distribución y recolección y concesionarias de producción o disposición (Capítulo II, Grandes consumidores, DFL Nº382/88).
– Supervigilancia y control de la Superintendencia (art.55 DFL Nº382/88).
– Modificación del Plan de Desarrollo (art.58 DFL Nº382/88).
– Restricciones a la propiedad de las empresas (art.63, 64 y 65 DFL Nº382/88).
En el mismo informe se señala que las falencias que se observan y ameritan una revisión legislativa son:
“a) En materia de la regulación del ente regulador y fiscalizador, existe una indefinición en la autoridad a cargo de la política sanitaria, en efecto interfieren diversas instituciones del estado en la regulación hídrica, con diversos trámites y permisos para obtener ante cada una de ellas, ante esta ambigüedad, la autoridad a cargo de los delineamientos de la política sanitaria, que se apliquen al ente fiscalizador, que se retroalimente de la práctica para su perfeccionamiento, no son factores claros en nuestro derecho sanitario, es más, “No hay claridad respecto de las responsabilidades institucionales en lo relativo a la formulación de políticas. En lo formal es el Ministerio de Obras Públicas quien debe asumir dicha función. Sin embargo, dicho ministerio tiene otras áreas relevantes que atender y su tradición responde más a la de una institución ejecutora. En la práctica, el rol del MOP se limita a la ejecución de programas de agua potable en el sector rural y a la regulación de los recursos hídricos, y no al desarrollo del sector sanitario como servicio de utilidad pública. El Ministerio de Economía tiene una mayor cercanía al tema, pero no tiene un mandato claro sobre este sector y su relación formal con la entidad fiscalizadora se concentra en la fijación de tarifas”.”
Dicha Comisión Investigadora incluyó entre sus recomendaciones solicitar a la entonces Presidenta de la República y por su intermedio al Ministerio de Economía, un cambio en la legislación vigente del SERNAC, con la consecuente presentación de un proyecto de ley que establezca una regulación más estricta y que garantice, desde el punto de vista de sanciones y reparaciones o compensaciones, mayores potestades en materia de solución pacífica de controversias, dotando de mayores facultades al Sernac para la persecución de la responsabilidad civil y penal de los directorios de las compañías o empresas, cuando el servicio prestado sea un servicio público o un bien de extrema necesidad y cuya prestación tiene un claro objetivo social, como el caso del agua potable y alcantarillado.
Asimismo, recomendó impulsar una reforma legal del marco regulatorio vigente del derecho sanitario, para lo cual propuso oficiar a la entonces Presidenta de la República, y por su intermedio al Ministerio de Obras Públicas, a fin de solicitarle presentar un proyecto de ley que busque modificar la Ley N°18.902 que crea la SISS, abocándose ese proyecto a la transparencia, participación ciudadana y fortalecimiento de los derechos de la ciudadanía ante las empresas del sector sanitario; la revisión y modernización de los actuales procedimientos de fiscalización a la calidad de servicio, con inclusión de parámetros para determinar la gravedad y reiteración de las infracciones, siguiendo el modelo de la Superintendencia de Medio Ambiente y la de Educación en lo que respecta a las causales de caducidad de una concesión; la regulación de los precios de transferencia; subsidios cruzados; la relación de las empresas sanitarias con sus empresas relacionadas; la obligatoriedad de las empresas sanitarias de ejecutar las inversiones requeridas y mayores multas por estos incumplimientos; respecto de las actuales plantas de tratamientos de aguas servidas, la reforma legal debiese contemplar asimismo mejoras en la normativa vigente a fin de elevar los índices de purificación y tratamiento del agua servida, con el objeto de poder disponerla con otros fines como industriales o agrícolas y que la venta o disposición del agua tratada como servida por parte de las empresas sanitarias se vea reflejada en un menor precio a los usuarios y no sólo a la empresa, considerando que el ente regulador no ha sido lo suficientemente proactivo en la promoción de las reformas necesarias al marco regulatorio, las que no ha verificado en el ejercicio de sus funciones.
En julio de ese mismo año, un grupo de diputadas y diputados presentaron una moción parlamentaria para “modificar la legislación aplicable a los servicios públicos sanitarios, en materia de servicios no regulados, de fijación tarifaria y de cumplimiento de planes de desarrollo por parte de los prestadores”, Boletín N°10.795-33, aprobada en general y particular en esta Corporación el 21 de diciembre 2016, estando radicada, desde entonces, en la Comisión de Obras Públicas del Senado, donde se le han introducido algunos cambios y se está a la espera de una indicación comprometida por el Ejecutivo -por los dos ministros que han ocupado la cartera del MOP en la actual administración- sin que hasta la fecha haya sido ingresada.
Sobre la caducidad de la Concesión de ESSAL
Sin duda que la grave crisis sanitaria por falta de agua potable que afectó a la comuna de Osorno, sus habitantes y sus actividades, puso sobre la mesa la posibilidad de aplicar una de las sanciones más gravosas de la normativa sanitaria, esto es, decretar la caducidad de la concesión de ESSAL S.A. De hecho, transversalmente los parlamentarios de la zona estuvieron de acuerdo con tomar dicha medida.
Y aunque es una medida drástica, algunos más reticentes parecían no recordar que una medida similar ya se había adoptado antes. Tal como lo consignó una nota de prensa publicada en El Mercurio, el primer caso se dio en el 2003 con Aguacor, cuando el Presidente de la República era Ricardo Lagos. El decreto N°662 del Ministerio de Obras Públicas (MOP) declaró “caducadas las concesiones de producción y distribución de agua potable y de recolección y disposición de aguas servidas y su respectiva ampliación a la Empresa de Servicios Sanitarios Aguacor S.A. correspondiente a los sectores denominados ‘Parque Industrial Coronel’ y a una zona de expansión ‘Camino San Pedro-Coronel’, ambas de la VIII Región“. Esto, “por aplicación de la causal de caducidad establecida en las letras a) y b) del artículo 26º” de la normativa que dicen que se puede tomar esta decisión “si las condiciones del servicio suministrado no corresponde a las exigencias establecidas en la ley o en sus reglamentos, o a las condiciones estipuladas en el decreto de concesión respectivo”; y “si la concesionaria no cumple el programa de desarrollo“.
En 2012 ocurrió la misma situación, y por las mismas causas, con la “Empresa de Agua Potable Los Molles S.A., en su calidad de sucesora de la Corporación de Desarrollo de Los Molles, en la localidad de Los Molles, comuna de La Ligua, provincia de Petorca, Región de Valparaíso”. En esa oportunidad ejercía como mandatario Sebastián Piñera.
Algunos advierten que es complejo decretar una caducidad de la concesión de la empresa ESSAL S.A., porque de materializarse una nueva compañía tendría que comprar la infraestructura a ESSAL o hacer una nueva, lo que ciertamente tomaría mucho tiempo o sería muy oneroso para las eventuales empresas interesadas.
Es por ello que urge revisar la ley y avanzar con prontitud en aprobar el proyecto que regula los servicios sanitarios, y que actualmente se tramita en el Senado. Sólo con fuertes regulaciones, fiscalizaciones permanentes en terreno y sanciones efectivas y pertinentes al daño ocasionado podremos evitar en un futuro episodios como los conocidos. No parece suficiente que ESSAL S.A. o cualquier otra empresa sólo reciba una multa de 600 millones de pesos y compense a los usuarios con el no pago de dos boletas.
Pero también se trata de ir al fondo de la inquietud que, a partir de este caso, atraviesa a la opinión pública: ¿es posible seguir sosteniendo sin hacer cambios reales el sistema de generación y distribución de agua potable? Sin duda, en un escenario de crecimiento poblacional, escasez hídrica, cambio climático y millones de pesos gastados en camiones aljibes, es necesario revisar la actual legislación. Tal vez podría considerarse introducir criterios de extensión territorial y de población, posibilitando que se puedan abrir nuevas concesiones en un mismo territorio, terminando con los monopolios.
Se podrían establecer, por ejemplo, límites temporales de una concesión, para que exista la posibilidad de establecer una nueva, siempre que la población regional supere el millón de habitantes o que la extensión y diversidad territorial implique que el no hacerlo afecte la calidad de vida de los habitantes de las zonas más lejanas, apartadas o extremas. También un criterio podría ser el número de comunas a atender, el número de habitantes por kilómetro cuadrado, o la existencia de islas o de comunas dentro del programa de zonas rezagadas. Y en regiones con territorios tan amplios geográficamente y con población en aumento, podría inducirse a que haya otra empresa en un plazo no tan lejano. A estas alturas, una sola empresa que genere y distribuya el agua potable y que además haga negocios no regulados con los riles y lodos de empresas -como las salmoneras en el caso de Los Lagos- terminará no dando abasto y, sin duda, afectará la calidad del servicio y la calidad de vida de los habitantes de la región.
Otros actores y expertos proponen la necesidad de recuperar la propiedad de las plantas productoras de agua potable, las que podrían pasar a ser propiedad de la región o municipalidad respectiva, por tratarse de un servicio básico esencial. Otra medida propuesta en el debate público suscitado tras el caso de Osorno, es que la provisión de agua potable esté en manos de un sistema diversificado que incluya, además de las plantas sanitarias, el uso de pozos de agua dotados de sistemas de potabilización y filtros, cuya tecnología ya existe.
Lo concreto, es que esta grave crisis que ha afectado a Osorno, ha vuelto a poner sobre la mesa el cuestionamiento a la viabilidad y eficiencia de este sistema monopólico. La legislación debe ser modificada en favor de los territorios y las comunidades y no de las utilidades de las empresas que hoy defienden sus intereses amenazando con paralizar proyectos inmobiliarios.
II.- PROPUESTAS DE LA COMISIÓN INVESTIGADORA:
Propuestas de Corto Plazo
- Solicitar al Presidente de la República hacer efectiva desde ya la caducidad de la concesión a ESSAL S.A. en virtud de las facultades establecidas en la Ley 18.902 y el DFL N° 382 de 1989.
Llama la atención que una crisis sanitaria, como la vivida por los habitantes de la ciudad de Osorno, no tenga una reacción contundente de la máxima autoridad nacional. Los hechos ocurridos, la extensión en el tiempo de los mismos, las reacciones indignadas de las autoridades, incluidas las del Presidente y Superintendente, ante la grave crisis vivida, no son proporcionales con las sanciones establecidas.
El Superintendente de Servicios Sanitarios y el Presidente de la República deben actuar coherente y responsablemente, el primero solicitando a la primera magistratura que caduque la concesión y el segundo decretándola. No se entiende un marco normativo que establece la sanción de caducidad para casos de extrema gravedad, como los ocurridos en Osorno, y que no se utilice la pena más intensa.
- a) Desde el origen de la decisión adoptada por la Cámara De Diputados, para la creación de esta Comisión Especial Investigadora, ha estado presente la normativa que otorga facultades a la SISS para la fiscalización de las Concesiones Sanitarias otorgadas. El Artículo 2° de la Ley, señala que corresponderá a la Superintendencia de Servicios Sanitarios la fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios, del cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos líquidos industriales que se encuentren vinculados a las prestaciones o servicios de las empresas sanitarias, pudiendo al efecto, de oficio o a petición de cualquier interesado, inspeccionar las obras de infraestructura sanitaria que se efectúen por las prestadoras, tomando conocimiento de los estudios que le sirven de base.
- b) La misma normativa en su Artículo 4° expresa claramente que dentro de las obligaciones del Superintendente le corresponderá cumplir lo dispuesto en los decretos con fuerza de ley N°s 70 y 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas, y velar por el cumplimiento por parte de los entes fiscalizados, de las disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas, instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte relativas a la prestación de servicios sanitarios y descargas de residuos líquidos industriales; así como en su letra e) dispone el aplicar las sanciones que señala esta ley, de conformidad a su Título III.
- c) Por su parte, el Decreto con Fuerza Ley 382, detalla cuales son las sanciones que pueden llevar a la Caducidad de la Concesión de Explotación en su CapÍtulo III, y claramente expresa en su artículo 26 que el Presidente de la República, en base a un informe técnico elaborado por la entidad normativa que para estos efectos es la SISS, podrá declarar caducadas las concesiones, entre otras razones, si las condiciones del servicio suministrado no corresponde a las exigencias establecidas en la ley o en sus reglamentos, o a las condiciones estipuladas en el decreto de concesión respectivo; o si la concesionaria no cumple el programa de desarrollo; o por incumplimiento del contrato a que se refiere el inciso segundo del artículo 11° y de lo dispuesto en el artículo 32° de la presente ley.
Para la calificación de dichas causales, la entidad normativa deberá considerar la gravedad de sus consecuencias y la reiteración de su ocurrencia.
- d) Hemos revisado en los puntos 2, 3, 4, y 5 de las conclusiones del presente informe, el como las actuaciones iniciales de la Empresa, sumadas a las de la autoridad regional, fueron actuaciones irrelevantes para superar la crisis en un tiempo adecuado y oportuno, así como para dar la tranquilidad necesaria a la población afectada, así como de dar satisfacción a las víctimas afectados en sus actividades económicas y productivas por la falta de agua potable.
- e) Fortalecer la Superintendencia de Servicios Sanitarios con más funcionarios en las regiones para desarrollar sus labores de fiscalización en el territorio, con mayores y mejores condiciones, dada lo esencial del servicio que se fiscaliza.
- f) De los antecedentes recabados y de las diversas declaraciones efectuadas ante esta Comisión Investigadora por parte de autoridades nacionales, regionales, y locales; así como de dirigentes de organizaciones civiles y productivas de Osorno, las actuaciones de la Empresa ESSAL S. A, desde el otorgamiento de la Concesión en la comuna de Osorno y hasta la fecha, incluyendo los 11 días sin suministro de agua potable en la ciudad de Osorno y sus alrededores, hacen del todo evidente, público y notorio que las actuaciones de la empresa y sus directivos fueron negligentes ante la crisis, agravado lo anterior por la falta de cumplimiento o retardo en las inversiones en mantenciones, y la modernización de equipos e infraestructura, comprometidas por efecto de la Concesión otorgada, todo lo cual reviste las características de gravedad por sus consecuencias y por las reiteradas ocurrencia de faltas e incumplimientos que se han expuesto, a la que se refiere el Artículo 26 del DFL 382 de 1989, por lo que se hará remisión de este informe al Presidente de la República. Cabe destacar las propias palabras del Presidente de la República durante la crisis, que evidencian su intención decir …que aplicarán a la compañía responsable del error humano “las mayores sanciones según la ley”. Siendo la sanción mayor, la de caducidad de la Concesión de ESSAL, lo que es coherente con los antecedentes técnicos recogidos, y es lo solicitado por la misma comunidad de Osorno.
- g) Como parte de las actuaciones que son evaluadas en el presente informe, y dadas las diversas faltas en que ha incurrido la Empresa Sanitaria ESSAL S.A. y que han sido, como se informó por la SISS, se acuerda solicitar a la Contraloría General de las República y por su intermedio a la Contraloría Regional de Los Lagos, para que inicie un sumario administrativo para determinar si la dirección regional de la SISS, ha cumplido de acuerdo a la ley, en tiempo y forma con todos los procedimientos a que le faculta la Ley 18.902 y sus reglamentos o por el contrario, se evidencia falta de rigurosidad en sus actuaciones frente a una empresa, que en forma reiterada incumple sus obligaciones. Del mismo modo, solicitar al señor Superintendente colaborar con la investigación de Contraloría, para dar a la comunidad la tranquilidad de que las instituciones fiscalizadoras realizan todos los esfuerzos profesionales, jurídicos y logísticos para velar por el adecuada servicio de un recurso tan vital, como el agua potable.
- Establecer normativamente como principio rector de la actuación del Concesionario y de las instituciones contraloras, la obtención de la reparación completa e integral de los afectados, por una crisis en el servicio de suministro de agua potable.
- a) Ha resultado notorio para los integrantes de esta Comisión Investigadora, entre otras razones por los antecedentes y las expresiones escuchadas en las sesiones del 14 y 20 de Enero de 2020, que la Empresa Sanitaria ESSAL SA., así como las instituciones contraloras intentaron poner sus mayores esfuerzos, aunque infructuosamente, en el restablecimiento del servicio de provisión de agua potable; sin embargo, las personas, familias, organizaciones civiles, económicas y productivas no se sintieron completa e integralmente reparados en su afectación por parte de la Empresa Sanitaria y mantienen la percepción objetiva y subjetiva que solo han sido compensados parcialmente en su afectación directa.
- b) De esta manera, y considerando además el carácter de Derecho Humano del Agua Potable y la prioridad en el consumo humano, es que proponemos la modificación de la Ley 18.902 y del DFL 382 de 1989, para incorporar dentro de las facultades del Superintendente de Servicios Sanitarios, las facultades para adoptar las medidas urgentes y necesarias para reestablecer el servicio o tomar las medidas alternativas necesarias, en los casos en que no se encuentre vigente el Plan de Emergencia de la Empresa Sanitaria, todo lo anterior con cargo posterior a la Empresa Sanitaria.
- Fortalecer las competencias de la Superintendencia de Servicios Sanitarios Ley 18.902 y de la Superintendencia de Medio Ambiente en la Ley 20.600 y Ley 19.300; modificando además el DFL 382 de 1989 sobre concesiones sanitarias.
- a) En consideración a lo esencial y básico del agua potable para la subsistencia de la vida humana, y de las diversas especies; así como los impactos que su contaminación tiene en el desarrollo sostenible de diversas actividades humanas; como asimismo, las distintas instituciones que participan parcialmente en los procesos que llevan adelante las empresas sanitarias, es que proponemos modificar la Ley 19.300 y la Ley 20.417 para incorporar la Evaluación Ambiental Estratégica en las actividades que desarrollan las empresas sanitarias concesionadas, como una manera de garantizar un mirada integral y coordinada por parte del Estado, definiendo planes y estándares mayores a los actuales.
- b) De la misma manera, modificar la Ley 18.902 de 1990, y el DFL 382 de 1989 para generar un aumento de las multas aplicables a las empresas sanitarias, por incumplimiento de sus obligaciones o faltas cometidas que sean significativas, eliminando la posibilidad de apelar de las multas, lo que significaría un efecto real sobre los recursos de la empresa y que signifique hacer los esfuerzos para mantener el servicio en condiciones óptimas de acuerdo a las obligaciones contraídas.
- c) Se sugiere además, modificar el artículo 26 del DFL 382 de 1989 para determinar con mayor precisión y detalle los casos de faltas de la empresa sanitaria en la que se entenderán que hay consecuencias graves e incumplimientos reiterados que permitan justificar su Caducidad por parte del Presidente de la República, y que los informes de la SISS sean públicos, como una forma de transparentar y ampliar la figura de sanción de CADUCIDAD.
- d) Modificar el Reglamento relativo a los procesos tarifarios, el DFL N° 70, y la Ley N° 18.902, que rige a la institución, para incorporar mayor transparencia y participación de las organizaciones de usuarios en la fijación de tarifas .
- e) Para facilitar lo anterior, solicitamos al Presidente de la República instruir al Ministro de Obras Públicas para que otorgue el respaldo del ejecutivo a los proyectos en actual tramitación y que buscan el fortalecimiento del marco normativo de las Concesiones Sanitarias, tales como:
- Boletín N° 12974-09
- Boletín N° 12833-09
- Boletín N° 12883-09
- Boletín N° 12824-09
- Boletín N° 11535-09
Propuestas a mediano plazo
- Revisar la tipificación penal en la legislación interna, y proponer sanciones penales ante la responsabilidad dolosa o culposa en la interrupción de un servicio básico y esencial para la población.
Ha sido evidente durante esta Comisión Especial Investigadora, que las autoridades nacionales, regionales y locales, tomaban decisiones o informaban a la comunidad, en base a la información que los directivos y/o gerentes de la empresa sanitaria ESSAL les entregaban, sin capacidad para fiscalizar la efectividad de dicha información, y en un momento de crisis que afectaba a la población de Osorno por el acceso a un vital recurso. En razón de esta experiencia, se hace relevante revisar las figuras penales, para considerar las responsabilidades penales y civiles individuales, que la entrega de información dolosa o negligente a la autoridad, la hace incurrir en decisiones que pueden afectar la salud y vida de la población, en los casos en que dichas empresas privadas, administren recursos críticos para la población.
- Fortalecer las competencias de los Comités de Operaciones de Emergencia Regionales.
Ha sido evidente, que el Sistema Nacional de Emergencia ha evolucionado positivamente en las últimas décadas en relación a su estructura y organización; los que en cada situación de crisis y catástrofe son puestas a prueba; no obstante lo anterior, es también evidente que en esta materia el sistema también está sujeto a las capacidades y criterios de las autoridades de turno, que en muchas ocasiones pueden no coincidir entre un gobierno y otro, así como pueden no coincidir entre las autoridades nacionales, regionales o locales, situación que en este último caso fue evidente en la crisis sanitaria provocada en Osorno.
En razón de lo anterior, y considerando las estrategias de descentralización y regionalización, que se están llevando a cabo en el país, a través de diferentes iniciativas legales y de la pronta instalación de los Gobernadores Regionales durante el 2021, es que recomendamos realizar modificaciones en la Ley 19.175 sobre Gobiernos Regionales y en la Ley Orgánica de Municipalidades, en orden a entregar facultades bajo ciertas condiciones y en período breves de tiempo, que les permita en forma más autónoma decretar emergencias o catástrofes por situaciones de la naturaleza o que afecten las funciones críticas de servicios básicos a la comunidad.
Específicamente, resulta preocupante si hoy se observan des-coordinaciones y falta de reacción rápida de las autoridades, el que los nuevos Gobernadores Regionales a partir del 2021 no tengan atribuciones que les permita tener un rol más activo frente a estas situaciones excepcionales, cuestión que se debe corregir lo antes posible, atribución exclusiva que corresponde al ejecutivo.
De la misma manera, y ante las diferentes formas de apreciar y reaccionar en las situaciones de catástrofe o emergencia, especialmente en las primeras horas del hecho que las provoca, planteamos entregar a los Alcaldes la facultad de decretar zona de catástrofe en su comuna o un sector de su comuna, y por un lapso de 72 horas máximo, con la aprobación unánime del Concejo Municipal y que no dependa en las primeras horas de una declaración de zona de catástrofe que depende del Presidente de la República y de los criterios que la autoridad regional tenga.
Para lo anterior, bastaría con modificar la Ley 16.802 de 1965, agregando esta facultad y permitiendo la descentralización de las decisiones sobre situaciones de emergencia en particular, en las primeras horas en que la comunidad afectada requiere de acciones gestiones rápidas por parte de las instituciones del Estado.
- Reformar el Sistema Concesional de Servicios Sanitarios para facilitar la modificación de los contratos de concesiones actualmente vigentes y establecer un régimen de sanciones más severo.
En sentido, estudiar que la facultad de decretar la caducidad de la concesión no sea atribución del Presidente de la República, sino del Superintendente o del Ministro de Obras Públicas, modificando el DFL N° 382 y la Ley 18.902.
- Retomar tramitación del proyecto de ley que Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y Crea la Agencia Nacional de Protección Civil
Solicitamos al Gobierno hacer uso de sus facultades, gestionando la tramitación del Proyecto(Boletín 7550-06), que actualmente se encuentra en segundo trámite constitucional en el Senado y sin movimiento legislativo hace más de un año. Este proyecto viene a sustituir la actual ONEMI para robustecer y modernizar la capacidad estatal de prever y enfrentar las emergencias.
Propuestas a largo plazo
- En el marco del Derecho Humano al Agua Potable, considerar las bases para un nuevo modelo de Administración del Sistema de Provisión de Agua Potable que vaya transitando desde un sistema concesionado a un sistema público estatal y municipal.
De la información recibida, y considerando la declaración de ONU de 2016 que reconoce el derecho al agua potable como un Derecho Humano, es que esta Comisión propone, se modifique la Ley 18.902 de un modo estructural, para que en lo sucesivo, se desarrolle un modelo que permita gradualmente dejar la administración de los servicios sanitarios y de agua potable en manos de entes estatales, sea mediante la adquisición por parte de CORFO de las acciones de las sociedades anónimas actuales propietarias o por la vía del término por incumplimiento de las concesiones entregadas o los derechos concesionados, prefiriendo la entrega de la administración a un ente público, como el de los Gobiernos Regionales y no una nueva licitación para empresas privadas.
De la misma manera, fortalecer el rol de los administraciones de Agua Potable Rural en manos de Cooperativas o Municipios, entregándoles recursos y asistencia para una necesaria modernización, únicos caminos para que el Estado puede garantizar el derecho humano al agua potable a toda la población del país en los próximos años, en el marco de los efectos dramáticos del cambio climático que nos afecta
- Desarrollar una política pública efectiva de protección a la población para los casos de emergencia sanitaria derivada de la interrupción prolongada del suministro del servicio de agua potable.
Es relevante, solicitar al Gobierno se puedan desarrollar en las zonas más críticas Planes de Emergencia Regional, que considere mecanismos de coordinación público-privadas que permitan una correcta coordinación entre el Estado y las empresas privadas, para resguardar la entrega de servicios, por ejemplo mediante sistemas de redundancia, y para el desarrollo de protocolos de funcionamiento que permitan dar una respuesta eficaz y eficiente a este tipo de emergencias, para evitar el desabastecimiento prolongado a la población.
